政策创新年，热点有哪些？

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政企合作模式——高层推广继续升温

尽管政府与企业的合作模式在污水和垃圾领域已经实行了很长时间，但公私合作从未像今年这样受到决策部门和地方政府的高度重视，政策出台力度加大，试点项目迅速推进。由于地方政府普遍面临债务风险和融资困难，它们引入社会资本参与基础设施建设和化解地方债务风险的意愿非常强烈。

在财政部的推动下，今年上半年，哈尔滨和洛阳被列为ppp试点城市，并通过几个项目总结了经验；黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等省(市)也开始了项目的深入研究和准备。

一些政策得到了大力推行

2014年9月，中央政府对《城市环境基础设施ppp模式》报告进行了批示，财政部立即下发了《关于推广应用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》(金彩76号)，获得业界好评。专业人士认为，该文件将在促进公私伙伴关系项目的实际运作方面发挥积极和正确的作用。

10月2日，国务院发布了《关于加强地方政府债务管理的意见》(国发43号文件)，平台公司通过借款方式，投资于供水供气、垃圾处理等能够吸引社会资本参与的准经营性项目的债务。债务和资产可以打包，地方政府或平台公司可以作为主体进行ppp社会化运作，引入社会资本，化解债务风险。

随后，国务院于10月24日召开常务会议，强调要大力创新融资方式，积极推进政府-社会资本合作(ppp)模式，使社会投资和政府投资相得益彰。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发60号文件)颁布后，基础设施和公用事业引入ppp模式被认为是创新投融资方式、以多种方式吸引社会投资的有效手段。

12月4日，财政部和国家发展和改革委员会在同一天发布了三份实施ppp的文件。财政部还公布了第一批30个ppp试点项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水、污水处理、垃圾处理、综合环境管理、新能源汽车等领域，显示了政府推广ppp模式的决心。

该文件公布后不到10天，第一个登陆项目就迎来了，由住房和城乡建设部和财政部牵头的第一个公私伙伴关系项目也签署了。安徽池州污水处理工程被称为“池州模式”，采取混合所有制管理模式，充分发挥市场竞争因素，努力实现社会资本与政府补贴的有效结合。池州模式将尝试整合发电厂和电网，这也将为各地提供经验。

与此同时，财政部成立了一个公私伙伴关系指导组织。今年5月ppp领导小组成立后，12月ppp中心成立，主要承担政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。据业内人士称，这将在帮助地方政府培训和理解ppp方面发挥积极作用。由于公私伙伴关系项目涉及许多法律关系和主管单位，未来的推广需要部门间的协调。

实践中对ppp的理性认识

在中央政府的推动下，地方政府也开始步入实践。河北、江苏、湖南等省已出台《关于推进政府与社会资本合作模式的实施意见》。重庆、江苏、安徽、福建、青海等省(市)先后推出了第一批ppp试点项目，均将ppp视为“新型城镇化建设的投融资渠道”。

2014年12月18日，山东省公布了《山东省人民政府关于贯彻国发[2014]43号文件加强政府债务管理的实施意见》。这是在国发43号文件基础上首次提出省级地方政府债务管理实施意见，进一步细化了“剥离融资平台”的功能，融资平台公司不得新增政府债务。

业内人士预测，未来将有数万亿项目引入社会资本，ppp也将成为继土地融资和融资平台之后地方基础设施资金的重要来源。

然而，随着ppp模式的“热炒”，各界人士对其有了更加理性的认识。专业人士认为，ppp模式的核心不是融资功能，而是两家公司之间的合作。然而，在债务压力下，地方政府往往强调ppp的融资功能，对模式的理解存在偏差。另外，推动ppp发展的部门没有形成统一的认识，缺乏沟通容易导致在当地使用ppp模式时出现混乱。

2015年将是ppp模式真正的实践年，试点项目将陆续启动。值得期待的是，它的效果如何，能否实现真正的“风险共担、利益共担”。

环境污染的第三方治理——政策取向逐渐清晰

环境保护部十多年前就开始实施第三方治理，但由于当时没有更广泛的共识和政策导向，推广工作非常缓慢，在地方实践中遇到了许多障碍。然而，自十八届三中全会提出“实施环境污染第三方治理”的构想以来，这一重大的环境管理体制创新逐渐引起了社会各界的关注。

污染控制、监管和工业发展一下子就有了三个目标

促进第三方治理明确了“污染者付费和专业治理”的概念。工业企业为处理设施找“管家”，把自己不熟悉的污染控制交给专业公司，由专业公司做专业的事情，更有利于污染控制和环境监管。

一方面，污水处理企业通过专业化处理降低了处理成本，提高了排放达标率；另一方面，政府执法部门由于监管对象集中可控，降低了执法成本；此外，它还刺激了环保企业和行业的发展，可谓一举两得。

从政策层面获得鼓励和支持

今年，第三方治理不仅得到了环境保护部的重视和推动，还得到国家层面和国家发改委等其他部委的支持。

今年上半年，受国家发展和改革委员会委托，全国工商联环境商会向中央全面深化改革领导小组办公室提交了《第三方环境污染治理方案》，提出通过设立500亿元规模的国家环保基金、实施税收优惠政策、加大信贷支持力度、拓宽融资渠道等方式，促进我国第三方环境污染治理产业的发展。

10月24日，在国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议上，第三方治理环境污染的实施方案正式出台，鼓励政府向社会购买环境监测服务。

11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，推进环境污染治理市场化。在电力、钢铁、开发区(工业园区)污染治理等重点行业，大力推进环境污染第三方治理。通过委托处理服务和托管运营服务，污水公司将支付专业环境服务公司的污染控制和减排服务，以提高污染控制的产业化和专业化。同时，建立重点行业第三方污染控制企业推荐系统。

一系列行动表明，环保行业一直呼吁推动工业污染控制的第三方运作，这得到了国家层面和环保部门的肯定和鼓励。

在不同的地方进行了广泛的探索

工业企业污染控制的专业化模式也在各个地方和行业出现。据全国工商联环保商会统计，浙江省企业污染治理设施专业运行后，达标排放率可达70% ~ 80%以上，有的甚至达到90%以上。与污染企业自营相比，达标率提高了30% ~ 50%，运营成本节约了10% ~ 20%。天津滨海新区率先在中国引入第三方污染控制模式。作为工业污水处理的主体，专业化的污染控制公司提高了污染控制水平，降低了1/3的能耗。

中国一些地方政府也开始积极推进环境污染的第三方治理模式。上海市政府近日发布了《关于加快推进本市环境污染第三方治理指导意见的通知》，上海市环保局也推出了《本市环境污染》。《第三方治理试点工作计划(2014-2015年)》通知明确了推进此项工作的三步节点目标:2015年底前，将出台相关政策文件，全面推进重点领域试点工作

政府采购——从理念到实践

十八届三中全会明确指出，要建设法治政府和服务型政府，政府应该购买公共服务产品，为社会提供优质公共服务。环境服务作为公共服务的重要组成部分，正在进入政府采购的行列。

近年来，环境服务得到了环保部门的高度重视，相关部门积极推动相关政策和做法。政府采购环境服务也被列为环境保护部今年的重点工作。

环境保护部科技司相关负责人表示，作为推动环境服务业发展的主体之一，政府可以从购买环境服务的内容和相关政策入手，引导行业发展。例如，环境服务的投资和融资、环境服务收费、消除条块分割、打破行业壁垒、税收、建立企业提供环境服务的评估机制等。，可以鼓励企业加入环保行业，提供优质服务。

2014年4月4日，环境保护部办公厅下发了《关于同意开展环保服务业试点的通知》(环办[2014]377号)。其中，已宣布19个环境服务业试点单位在不同领域开展环境服务工作。除了试点项目中的企业，在政策的推动下，许多治理企业都渴望为政府采购提供环境服务。

这也给政府带来了考验。面对环境问题，政府在购买环境服务的过程中，不仅要敢于“看病”，而且要坚持成本效益最优的原则。

政府购买环境服务改变了以往直接向有关部门和企业支付资金的做法。为确保环保资金的有效性，环境保护部于2014年上半年开始起草《环境服务政府采购指导意见》，并将许多环境公共服务项目纳入地方政府采购，全部通过公开招标进行。环境服务模式的转变有望迎来环保产业的新时代。

据悉，环境保护部还起草了《关于政府向社会购买环境监测服务的指导意见》，并正在征求地方政府的意见。与此同时，政府向社会购买环境监测服务已经在当地进行了试点。

在环境保护部的推动和规范下，政府采购环境服务和产业指导政策的内容有望明确。从“按过程付费”到“按结果付费”的转变，将有助于政府更合理地使用财政资金，同时吸引更多的社会资本进入环境服务领域，扩大财政投资在环境保护中的作用。

事实上，政府采购环境服务和引进综合环境服务提供者在一些地方已经取得初步成功。江西省新余市在成为环境保护部第一个环境服务试点城市后，面对区域流域综合治理方案、资金和效果的目标和压力，选择寻求生态环境治理市场化专业和社会化服务模式的系统全面改革的答案。

然而，在河北省肃宁县，综合环境服务提供商和专业服务的引入降低了园区的环境风险，使得毛皮工业园在严格执行环境排放标准下迎来了发展活力。

在企业眼里，综合环境服务提供商就是服务提供商，为企业提供各种环境技术咨询服务，帮助解决生产过程中的环境问题；在环保部门看来，综合环境服务提供商是协调者，协助环保部门掌握企业的排污情况，并提出环境管理建议。有关各方形成了良好的合作关系，实现了双赢，避免了一些地方有关各方互不信任、相互防范、相互欺诈、严重对立的局面。