给财政部首个PPP文件点赞

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◆投资者按照约定的规则，单独投资或与政府共同设立，为特殊目的公司建设和经营合作项目。独资或合资不是确定ppp项目的考虑因素

◆从项目识别和论证到项目采购、融资安排和运营绩效监督的全过程，政府和社会资本都不能缺席，当然，它们各自的分工是不同的

◆对于政府支付或政府提供财政补贴或需要支持的项目，也要求地方政府尽可能稳步推进，避免地方政府债务过度增加

◆财政补贴应从“补充建设”转向“补充运营”，探索动态补贴机制，加强运营绩效评估，避免实际运营中的重签、重建、重运营、重监管现象

财政部近日发布了《关于推广应用政府与社会资本合作模式的通知》(金彩[2014]76号)(以下简称“76号文件”)，这是自ppp推广以来财政部发布的第一份正式文件。该文件的发布将对促进政府和社会资本合作(ppp)项目的实际运行起到积极的推动作用。

强调项目的全过程监督

从项目识别和示范到项目采购、融资安排和运营绩效监督，政府和社会资本都不能缺失

不应从狭义上理解公私伙伴关系合作。这并不意味着政府和社会资本方必须共同建立特殊目的公司(即特殊目的公司)。《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(国发[2014]43号)明确规定，投资者应按照约定的规则，单独或与政府共同设立特殊目的公司建设与运营合作项目，独资或合资不是确定ppp项目的考虑因素。

此次发布的76号文件强调，在从项目认定和论证到项目采购、融资安排和经营绩效监督的整个过程中，政府和社会资本都必须缺席，尽管它们各自的分工不同。对于需要财政补贴的项目，强调从“补充建设”向“补充运营”转变，探索动态补贴机制，加强运营绩效评估，避免在实际运营中出现重签合同、重建设、重运营、重监管的现象。

同时，76号文件还明确指出，“风险应由最合适的一方承担”。判断一方是否合适，条件应包括“风险是否应由最有能力以最低成本管理的一方承担”，以及“风险与收益相等”和“风险上限”的安排。

尽量避免ppp成为当地的融资工具

通过理性的论证和评估，金融机构可以进入项目咨询过程，及早介入，消除信息不对称或权益不平等

76号文件指出，要积极稳妥地做好项目论证工作，这表明在项目选择阶段，项目论证基准将起到引导和规范作用，避免任何项目被用于ppp，进而演变为体育ppp。

首先，当然，除了符合上述ppp示范项目的适用特点之外，在项目的早期示范阶段，仍然强调要积极学习valueformoney (vfm)的评价理念和方法，判断ppp模式是否优于传统的政府采购方式，是否能够给政府和其他公共部门以及公众带来明显的优势或好处。这与目前许多地方将ppp视为融资工具的事实有着根本的不同，即当地方债务不能或不能完全承担时，采用ppp模式。

对于由政府支付或由政府提供财政补贴的项目，或需要建设配套项目的项目，也要求地方政府尽其所能，稳步推进，避免过度增加地方政府债务。

第二，第76号通知明确邀请有意愿的金融机构尽快进入项目咨询过程，这表明金融机构作为ppp项目的重要利益相关者，在项目合同的谈判、签署和履行中应有一定的发言权。

目前，常见的运作路径是金融机构在项目公司成立后实质性地进入融资谈判。在这种情况下，金融机构只能选择接受各种可能损害融资人合法权益的公私伙伴关系项目合同安排，并提供融资支持；或者拒绝，导致项目融资失败。

通过早期干预消除信息不对称或权益不平等，可以使金融机构充分了解项目，通过各种合理的条款和条件保证项目融资的成功，并在此基础上，为无追索权项目融资或有限追索权项目融资争取更有利的融资条件。

认真考虑社会资本的合理收益

政府对投资者或项目公司进行运营评估，中期财务规划管理符合ppp项目要求的中长期财务支付支持安排

76号通知强调，地方各级财政要切实考虑社会资本的合理回报。《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》还规定，政府可以通过预先公布的特许经营权、合理定价和财政补贴等收益协议规则，使投资者获得长期稳定的收益。

这意味着政府还应该根据预先商定的经营业绩评估指标评估投资者或项目公司的经营情况。投资者要想持续稳定地盈利，就需要不断提高服务质量和效率，以确保长期稳定高效的运营。

同时，延续新修订的预算法的规定，76号通知强调建立跨年度预算平衡机制，实现中期财务计划管理。这符合ppp项目长期运行所需的中长期财政支付支持安排，与以往保护投资者或项目公司的单年度财政预算收支管理完全不同。

虽然76号文件已经与新修订的预算法有效地联系在一起，但《基础设施和公用事业特许经营法》仍处于讨论阶段，而且76号文件是第一个发布的，因此不知道它们是否能在适当的位置连接起来。

此外，公私伙伴关系项目涉及广泛的部门，包括国家发展和改革委员会、国有资产、环境保护、价格和其他主管部门。一个部门发布的文件能否有效实施，ppp中心能否有效发挥作用，还需要进一步验证。

作者是吉邦咨询