环境监管：小马怎能拉动大车？

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严峻的环境形势客观上要求环保部门进一步加强执法力度，严厉打击环境违法行为。然而，目前环境监管力量薄弱，与环境监管任务不相适应。新修订的《环境保护法》将于2015年实施，一方面赋予环保部门更多的监督权，另一方面也规定了严格的行政问责措施。

为了有效应对严峻的环境形势，迫切需要规范执法行为，增强执法能力，履行新法赋予的监管职责。

空环境监管压力巨大，任务重、难度大的特点日益明显

■中国8万名环境监察员负责150万家工业企业的现场检查、50万家企业的排污费申报和收费、14万起环境行政处罚案件的调查取证等。

长期以来，由于粗放型发展模式、重经济结构等原因，我国环境形势十分严峻，常规环境污染因素的恶化得到抑制，重金属、持久性有机污染物、土壤污染、危险废物和化学品等污染问题日益突出。环境污染具有明显的结构性、压缩性和复合性特征，环境质量与人们的期望还有很大差距。

数据显示，2013年，全国十大重点流域国家控制断面中劣ⅴ类水质断面所占比例为9%，11.5%的国家控制重点湖泊(水库)受到严重污染，59.6%的地下水监测点处于差劣状态；在实施空新标准的74个城市中，只有海口、舟山和拉萨达到了空标准，超标城市比例高达95.9%。

作为唯一从事环境现场执法的团队，环境监测承担了繁重的现场监测任务。据环境保护部环境监察局有关负责人介绍，中国有8万名环境监察员负责对150万家工业企业进行现场检查，对100多万起投诉案件进行现场调查，对50万家企业进行排污申报和收费，对14万起环境行政处罚案件进行调查取证，对1万家国有控股企业的在线监测数据进行现场核查，对大量小三产业检查、自然保护区进行调解处理此外，一些地区的环境监测机构也负责突发环境事件的应急处理。

在日常执法过程中，发现一些地方政府不仅没有贯彻落实科学发展观和环境保护责任制，还出台了一些违反环境法律法规的“土壤政策”，阻碍环境执法。

环境保护部环境监察局相关负责人告诉记者，一些地方出台了降低环境保护门槛以吸引投资、取消排污费、列为“重点保护企业”、实施“企业清洁日”和“预检查通知”等政策。

2007年，监察部和原国家环保总局专门下发了《关于进一步清理违反国家环境保护法律法规的错误做法和规范性文件的通知》，大规模清理了“要求环保部门提前报告或限制环保部门执法数量，妨碍环境执法人员现场执法检查的错误做法”，清理了861项地方“土地政策”。

然而，在2013年专项检查之前，仍发现一些地方政府以优化经济发展为由，对环境执法检查进行变相限制。例如，《关于优化湖南省经济发展环境的十项禁止性规定》要求“禁止未经办理企业相关检查备案手续对企业进行各种检查”。《湖北省麻城市委、市政府办公室关于实施工业投资项目建设费“一表制”和重点工业企业“一费制”的意见》规定:“2012年，全市工业企业全面实行“一费制”收费(年度一次性收费)， 湖南省张家界市桑植县、岳阳市华容县和邵阳市洞口县《排污费征收使用管理办法》中的“地方按月或按季征收排污费”也存在“一费制”现象。 一些地方政府限制每月执法检查的时间。湖南省岳阳市华容县、茶陵县和株洲市游仙县，这些问题都相当突出。在这样的大环境下，一些有能力控制污染的大企业必然会把非法排污作为降低成本、追求利润的捷径。

随着公众环境意识的不断增强，公开叫停污染防治设施和非法排放污染物的现象相对少见，取而代之的是更加隐蔽的方式。有人利用施工过程中预设的暗管、旁路等辅助设施盗取污水，有人在运行污水处理设施时使用“小马拉车”盗取污水，有人故意破坏自动监测设施或欺骗采样子系统、分析子系统、数据通讯子系统，篡改自动监测数据，有人编制虚假运行记录，以所谓“零排放”欺骗监管部门，非法排污行为的隐瞒进一步增加了环境监管的难度。

环境监管力量薄弱，与环境监管任务不匹配

■根据国家环境监测队管理平台信息系统的不完全统计，中国8万名环境监测人员中仅有12%具有环境相关专业背景，其中20%为军事专业人员。

虽然近年来国家和地方政府对环境监测能力建设给予了大力支持，各地也严格把关，但由于历史遗留问题太多，现有人员构成和装备水平与环境保护工作的实际需要存在较大差距。

根据现有制度下的人员比例(领导、后勤、日常事务、环境投诉电话接线员等非现场监督员至少占1/3)，现场监督员的实际人数最多不超过4万人。基于工业污染源现场监测最基本的工作量，中国150万工业企业按照两人以上现场执法的要求，每人监督了75家工业企业。

按照每年250个工作日，每人每天检查两个企业，现有人员只能保证每年检查每个企业七次。由于我国对环境违法行为的处罚上限较低，远远低于污染控制设施的运行成本，企业势必要充分利用剩余的358天时间进行违法排污，这是难以有效消除的。

在某些领域，人员和工作量之间的不匹配非常突出。例如，上海400多名环境监察员每年承担5万多家企事业单位的现场检查工作，处理3.5万起环境信访案件，其工作处于过饱和状态。

根据“国家环境监测队伍管理平台”信息系统的不完全统计，我国8万名环境监测人员中仅有12%具有环境相关专业背景，20%为军事专业人员，湖南省和河南省环境监测人员的比例分别高达38%和30%。

在设备方面，由于环境监测工作的特殊性，现场运行频繁，国家“十一五”减排资金安排的执法车辆基本达到报废里程。然而，在各个地方分配新车辆方面存在体制性障碍。由于没有纳入执法部门，只能按照行政机构的定额配备车辆。在一些地区，公交改革已经走极端，所有的执法车辆都已经上交，从而失去了最基本的执法工具。

在环境监管的沉重压力下，基层环境监管人员对法律法规、生产流程和产业政策不熟悉，大量执法不规范、不到位，甚至走过场、跑腿。

为规范执法行为，增强执法能力，环境保护部自2010年开始在全国范围内开展环境监测检查试点工作，自2012年以来连续三年开展专项检查工作。

环境保护部环境监察局相关负责人表示，在检查过程中，发现环境执法不规范的问题很普遍。以2012年为例，通过对2008年环境执法档案的检查和对5417家企业的现场核查，发现42.6%的污染源现场监管记录不规范，18.7%的记录与企业污染源现场历史守法状况不符，49.9%的行政处罚档案调查取证材料不完整、不规范。突出表现在以下三个方面:

首先，调查不全面。主要体现在监督检查中项目的缺失和遗漏。例如，去企业检查只是例行公事，只是去排污口看看在线监测数据是否超标。但是，企业是否有违法建设项目，污染防治设施是否运行正常，是否有排污管道等，目前还完全不清楚。，企业未按基本监控要求进行全面、严格的检查。在一些环境行政处罚案件的现场调查取证中，泄密和错查现象普遍存在，证据不足和无效证据问题严重，直接影响了处罚工作的正常开展。

二是不规范。例如，污染源现场监测记录中没有记录环境执法人员的基本信息或者记录不完整，没有执法人员的执法证号；被检查单位的基本信息不完整，只填写单位名称；未填写监管结论或者监管结论填写不完整的。《调查询问记录》中没有填写被询问人的身份证、工作单位等信息，也没有被询问人的签名和确认意见，以及相关材料(营业执照、组织机构代码等)。)所调查的企业都缺乏。在某些情况下，调查询问记录的询问内容与违法事实之间甚至没有明显的关联。

第三，处罚不严格。由于种种原因，一些市县环保部门存在处罚力度不够的严重问题。他们没有对环境违法行为给予应有的行政处罚，或者罚款金额只有几百元。此外，一些县已经多年没有行政处罚案件了。

环境监测作为环境保护体系中最大的团队，面临着巨大的廉政风险。换句话说，岗位特征决定了环境监测团队具有高度的责任风险。

根据中央纪委纪检监察局和环境保护部监察部发布的《2008-2010年全国环境保护系统工作人员违纪环境法案件统计分析报告》，环境监察人员占被查处人员总数的30.6%，表明他们没有认真履行监督职责，利用监督执法权收受贿赂。近年来，随着追究环境侵权责任的力度不断加大，几乎每起案件都有一两名环境监察员因监管不力或监管不力而被追究责任。

新修订的《环境保护法》将于2015年实施，该法一方面赋予环境保护部门更多的监管权力，如查封和扣押权、限制生产和停止生产权、每日连续处罚权，并将其移交给公安机关实施治安拘留。处罚权等。；另一方面，新法还规定了严格的行政问责措施。违反审批规定，隐瞒法律，不依法作出停业、歇业决定，不及时依法查处，非法封存、扣押、篡改、伪造监测数据，不依法公开政府环境信息，截留、侵占、挪用污水排放等。，将分别给予记过、记大过、降级、撤职和开除处分。

为了有效应对严峻的环境形势，迫切需要规范环境监管执法行为，增强执法能力，履行新法赋予的监管职责。