上海立法设最严责任防治大气污染 实行“双罚制

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我不知道什么时候，每个假期，当许多人拍旅游照片时，除了当地的食物和美丽的风景，他们还会不时附上一张蓝天空的照片。即使在北京和其他地方，即使在平时，当天气好的时候，网民们也开始“晒蓝天”。这种“晒蓝天”行为的兴起背后，无疑是中国空气污染防治的严峻现实和普通人对蓝天的渴望。

《法制日报》记者从最近在上海举行的第二十届全国地方立法研讨会上获悉，今年7月25日，上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《上海市大气污染防治条例》。这项持续了九个多月的地方空气污染防治立法终于得到了解决。作为上海市最有效的地方性法规之一，该法规共有八章一百零八条，其中促进长三角地区大气污染防治立法合作和实行最严格的问责制是两大亮点。

生活在长江三角洲地区的人们仍然记得去年11月初至12月中旬的严重雾霾天气。这场被称为历史上最严重的雾霾袭击了全国大部分地区，长江三角洲地区受灾最严重，江苏省所有13个城市都受到严重污染。南京一年内第三次发布橙色污染警告。

呼吸，分享命运。在空气污染控制方面，如何开展跨区域合作，通过地方立法解决雾霾问题，已经成为一个亟待解决的问题。长江三角洲地区作为中国经济最发达、经济总量最大、发展潜力最大的地区，也是中国大气污染最突出的地区之一。该区域污染物排放高度集中，空气污染的区域特征明显，城市间空气污染的变化过程呈现出明显的同步性。空气污染的特点，如强烈的流动性和复杂的原因，突出了联合防治空气污染的重要性。国内外的成功经验也表明，要解决区域空气污染问题，必须尽快采取联合防治措施，这就要求加强部门合作，深化空气污染防治部门的联合和区域联动。

2013年9月，国务院发布的《大气污染防治行动计划》(国家十条)明确提出“建立京津冀及长三角地区大气污染防治合作机制”。根据党中央、国务院的部署要求，江苏、浙江、安徽、上海一市政府和环境保护部等八部委于今年初在上海启动了长江三角洲地区大气污染防治合作机制。合作机制今年1月7日召开了协调小组第一次工作会议，确定了长江三角洲大气污染防治合作的原则和具体方案。会议还通过了《合作小组工作章程》，明确了“协商统筹、责任共担、信息共享、联合防控”的合作原则，建立了会议协商、分工合作、共享联动、科技合作、跟踪评估等工作制度。

合作小组成员单位还共同制定了《长江三角洲地区大气污染防治行动计划实施细则》,明确了空区域空气质量改善目标和重要治理任务。本实施细则全面贯彻国务院《大气污染防治行动计划》的要求，紧密结合长三角地区的实际发展，体现经济、社会、环境一体化发展和率先转型的特点。

以此为契机，今年5月，江苏、浙江、安徽、上海市人大常委会法制工作委员会主要负责同志和有关专家在上海就长江三角洲地区大气污染防治立法合作的有关问题进行了论证，达成了重要共识。四地人大一致认为，采取协调互补的立法合作模式更符合当前地方立法合作的客观实际。也就是说，在三省一市共同协商确定示范条款文本后，地方立法的具体表述可能会出现个性化差异，最终将形成若干不同版本的立法文件，由地方人大常委会审议通过，并在各自的行政区域内实施。通过联合协商确定的大气污染防治合作机制的内容具体包括:在地方立法层面推进长江三角洲地区大气污染防治合作机制的制度化；推进三省一市节能减排、产业准入和淘汰环境标准的逐步对接；加强大气环境信息共享和污染预警、信息通报、应急协调等联动。

上海市通过的《条例》第六章九条的内容，是以长三角区域大气污染防治合作小组第一次工作会议确定的示范文本为基础，进一步结合上海市大气污染防治的实际情况，最终形成的。

在立法工作中，我们不仅要确立权力，还要确立责任。要赋予行政机关必要的权力和手段，加强监督，明确法律责任，让人民充分享受立法带来的制度红利和法治红利。上海这次出台的规定实行了最严格的问责制，成为一个亮点。例如，在审议过程中，许多意见认为，加大处罚力度确实有利于加强当前的环境执法和污染控制工作。因此，该条例大大提高了罚款限额，并将严重污染大气环境的无证排污的罚款幅度提高到5万元至50万元之间。

新修订的《环境保护法》规定了每天对非法排放污水进行连续处罚的制度，这大大增加了环境违法者的法律责任。与此同时，它还授权地方法律法规根据环境保护的实际需要增加每天不断受到惩罚的非法行为的种类。上海充分利用这一立法授权，规定了按日连续处罚的制度，以营造一种加大对环境违法行为处罚力度的氛围。

对违法单位的责任人员实行“双罚制”也是上海立法的创新。条例规定了五种行为的个人责任:第一，违反条例发生的环境污染事故；二是违反规定，超标；三是违反规定，无证排放污染物；第四，违反规定，排放污染物超过总量的；第五，违反规定，在重污染天气下拒绝实施临时控制措施。

长期以来，在环境保护执法中，很难根据违法行为造成的社会危害的结果来确定处罚。针对这种情况，原《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》规定了违法行为发生时可以处罚的“行为处罚”，如机动车排放明显黑烟可以处罚的制度。实践证明，黑烟是一种明显的超标排放行为，行为处罚比结果处罚更能提高执法的可操作性。因此，上海市人大常委会进一步扩大了行为处罚的适用范围，规定了机动船舶、锅炉、窑炉等。一旦发现黑烟可以直接处罚。

值得一提的是，法案提交常委会审议后，有关部门逐一研究了法案的条款，并在制度考虑不全面、存在法律责任的地方进行了改进，空·怀特。例如，对于使用不符合相关标准的高污染燃料的企业，未能保持空气污染物处理设施的正常使用，擅自拆除和闲置设施，未能保持机动车废气处理装置的正常使用，使用没有环境检测标志或被标记为高污染的车辆从事道路运输作业，以及作业场所出租人不配合环境执法调查的，在最终通过的法规中增加了相应的法律责任规定。