鼓励第三方治污“谁污染谁付费”模式浮现

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《中国水网》编者按:党的十八届三中全会提出要坚持“谁污染环境，谁破坏生态，谁付费”的原则，明确提出要“建立吸引社会资本投资生态环境保护的市场化机制，实行环境污染的第三方治理。”目前，当国家提倡和鼓励“谁污染谁付费”时，第三方治理企业似乎听到了“春天”的脚步。

污水处理单位以合同委托的形式，向具有相应运营或处理能力的第三方机构支付其污染控制设施或污染费用，这是世界上市场经济成熟地区普遍采用的环境污染第三方处理模式。

此前，中国一直奉行“谁污染，谁治理”的环境治理理念。为什么会有这样的变化？“谁污染，谁付费”会比“谁污染，谁治理”更有效吗？

“依靠自己”很难保证结果

如果排污单位控制污染的能力和效果优于第三方，那么“谁污染，谁治理”很难被“谁污染，谁付费”所取代，但这是否现实情况呢？

近年来，上海每年的环保投资约占gdp的3%，居全国各城市之首，环境也逐步得到改善。根据上半年上海市环境管理报告，上海市第五轮环境保护三年行动计划中近90%的项目已经完成或启动，19个国家重点减排项目和88个城市减排项目已经完成，城市化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量分别减少了2.16%、3.26%、8.02%和6.65%。

与此同时，上海的空气体质量形势依然严峻，以pm2.5为代表的复杂区域性空气污染依然突出，霾日有发生。去年，上海空的气体质量达标率为66%，pm2.5年平均浓度为62 μ g/m3，超过国家标准77%。

环境治理的投入和措施逐年增加，但公众的“身体意识”不够明显，这是环境恢复缓慢的本质所固有的，也是由于排污单位污染控制不力造成的。上半年，全市环保系统查处环境违法案件780起，同比增长12%。其中，许多违法单位的污染控制设施闲置或间歇运行，效果不佳，不符合污染物排放标准的要求。这就像老师要求学生批准自己的家庭作业。如果他们不做抽查，一些学生如果不做家庭作业就会给一个分数。相反，赋予污染者污染控制权，为一些非法企业提供了防盗、偷排放、超排放的可能，增加了监管部门的执法成本和执法难度。

事实上，大部分排污单位都不想违法，但在污染控制方面却“无能为力”，缺乏必要的专业设施、人力和财力。“一些企业购买一套污染控制设备的费用可以委托给第三方10年。”专注于中小企业污水处理的上海天成环保集团董事长滕表示，即使是同一对象进行处理，污水处理公司和第三方专业团队所需的成本也是不同的，与污水处理公司相比，第三方可以节省约1/3的成本。委托第三方管理，企业可以腾出大量的精力，集中在生产经营的主营业务上。借助合同约束，第三方既要保证处理效果，又要对排污企业起到监督作用。另一方面，污染控制的责任已经通过合同转移和集中到环境保护公司，环境保护部门已经从监督分散的排放源转向监督集中和可控的环境保护公司，从而降低执法成本。

第三方“春天”来了吗？

虽然环境污染的第三方治理在中国仍处于起步阶段，但上海的企业早在16年前就开始探索。目前，全市环境污染第三方治理的年工业规模约为50亿元，约占工业和市政环保投资的1/5。自2004年以来，平均年产值增长了约20%。

目前，当国家提倡和鼓励“谁污染谁付费”时，第三方治理企业似乎听到了“春天”的脚步。

对于未来的发展，2007年开始承担燃煤电厂烟气脱硫脱硝运行管理的沈心环保股份有限公司总经理徐建刚持谨慎态度，呼吁从立法上明确排污单位和第三方治理企业的责任和义务。根据现行法律法规，第三方治理是以服务合同的形式实现的，但合同的签订不会将污染治理的法律责任转移给治理公司。在过度排放的情况下，污染者仍将受到惩罚，治理公司只需承担合同义务。这使得排污公司缺乏安全感，认为他们无论如何都会受到惩罚，也没有动力去找第三方来处理它们。

如果处罚不够严厉，还会影响污水处理公司购买第三方处理服务的积极性。根据上海市环境保护规定，排污单位在处理期间超标且不符合相关要求的，可处以1万元至10万元的罚款。根据规定，治疗期限最长不得超过12个月。假设企业在此期间因“整改不力”被罚款一次，最高违法成本仅为10万元，购买一套污染控制设备和维持一个完整的污染控制过程的成本可能远远高于此。徐建刚表示，第三方治理的成本优势只能建立在守法环境中，当违法成本远远低于守法成本时，守法环境被打破，排污企业可以选择不污染或不达标，第三方治理的“低成本”将失去其优势和吸引力。

上海想一石三鸟

经过十几年的探索，上海环境污染的第三方治理已经到了一个关键阶段，一些阶段性矛盾已经暴露出来，上海已经开始采取行动。《关于加快上海市环境污染第三方治理的指导意见》和试点工作方案已经市政府常务会议原则通过。根据规划，上海将出台相关政策文件，全面推进第三方环境污染控制重点领域试点，力争到2017年底基本形成统一、开放、竞争、诚信、规范的第三方环境污染控制市场机制，催生一批可复制、可扩展的有效污染控制和产业健康发展的制度经验。

市环保局局长张权表示，近期推进环境污染第三方治理将主要集中在三个方面:明确责任、提高积极性和行业自律。首先，将于今年10月1日起实施的《上海市大气污染防治条例》明确规定，未按照法律、法规和相关技术规范的要求实施污染控制的第三方企业，或者在实施污染控制中弄虚作假的，将给予行政处罚。这意味着第三方治理企业应对其违法行为造成的污染承担行政法律责任和连带责任，“将事故推给排污企业”已不再可行。

其次，上海将提高污染控制标准和成本。一方面，今年和明年，上海将按照比国家更严格、与国际标准接轨的要求，加快出台锅炉、油烟、汽车涂装、油漆油墨、印刷包装等行业的大气污染物地方排放标准及相应的技术导则和处理规范。另一方面，二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮等主要污染物的排污费将逐步提高，并根据排放水平实行阶梯收费。这样做的目的是迫使排污公司更加重视污染控制的有效性，然后突出第三方治理在专业性和成本方面的综合优势，使其能够得到重视。

三是取消许可审批后，第三方治理企业的信用和行业自律体系亟待建立。《指导意见》鼓励环境污染治理企业成立行业协会，开展能力评估、评级、培训教育、信息统计等工作，也可以探索第三方环境污染治理企业的监管机制，防止排污单位和污染治理单位相互串通。同时，监管部门将建立信用体系，鼓励第三方环境污染治理企业出具年度环境责任报告，并将违规操作、违规排水、运营设施达不到环保要求等信息纳入上海企业信用信息系统和社会公共信用服务平台，并与融资、担保和相关政府支持政策挂钩。

“第三方治理环境污染对上海意义重大。如果你做得好，你可以一石三鸟。”张权表示，提高环境治理水平，促进环保产业发展，加快市场化行政审批制度改革，环境污染第三方治理将是这些问题的关键结合点和突破口。据估计，到2017年，上海工业和市政环境治理设施的建设和运营年投资将达到300多亿元。第三方治理环境污染的春天似乎真的来了。