释放改革红利环保怎么获益？

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改革即将到来。

“改革”一词不仅在今年的政府工作报告中频频出现，而且作为主要基调贯穿两会。可以预料，改革将成为政府工作的首要任务。

改革的目的是抛弃旧的，进行创新。就环境保护而言，“旧”包含了不适当的经济和社会发展所付出的代价，“新”旨在从改革中获得更多的制度红利。

■预期的改革红利是什么？

纵观近几十年来社会的快速发展，我们享受到了社会发展带来的各种红利，无论是在政治、经济、文化等方面，我们的生活水平都在不断提高。然而，就我们的生态环境而言，它并没有得到发展带来的太多红利，相反，它付出了很大的代价。

面对频发的环境事件，单一的经济增长评价指标显得薄弱。数据显示，中国已经消耗了世界上最多的能源、钢铁和水泥。2013年，全国能源消耗总量为37.5亿吨标准煤；在十大流域的704个水质监测断面中，劣ⅴ类水质断面占8.9%……污染物流入河流，重金属聚集在土壤中，颗粒物漂浮在空……在开发之前，人们生活的环境正受到前所未有的影响。

面对严峻的环境形势，环境保护需要通过改革来寻求回报。到那时，环境不仅将成为经济增长的贡献者，环境质量和自然资本也将成为中国经济增长的受益者。

具体来说，环境保护能带来什么样的改革红利？

最高法院中国应用法学研究所所长、最高法院环境司法研究中心主任孙友海认为，主要包括三个方面:“一是生态环境管理体系科学、合理、顺畅、高效；二是改革后，生态环境保护工作得到了更多的人、财、物和科技的支持；第三，改革后，改善环境条件的目标真正实现了。不仅数据好看，而且广大人民群众还能真正感受到天在变蓝，水在变清，他们可以吃到安全的食物，喝到干净的水。”

北京大学环境与经济研究所所长、北京大学环境科学与工程学院教授张士球也有类似的预期。她认为，如果中国的改革道路设置合理，实施有效，不仅可以扭转当前环境质量恶化的趋势，还可以恢复或增加自然资本存量。“这也意味着国家长期发展的自然基础将得到维护，也意味着我们的生态服务流将继续得到提供。”

"有效的改革将有助于改变环境治理的结构和模式."张士球认为，这些变化将体现在:实施良好的环境治理理念，体现环境-社会综合绩效的制度安排和政策措施，从源头到末端的全过程管理，构建政府、企业和公众之间的良性活动关系。

■哪些方面需要优先调整？

有了预期的目标，接下来需要努力。那么，努力的方向在哪里？

目前，中国的环境保护已经发展到一个全新的阶段。要及时调整政治结构、治理模式、管理理念、政策措施和法律手段，包括人们的消费行为。

该系统必须尽快改进

用生态文明的概念看待环境问题，其实质是经济结构、生产方式和消费方式。当前，我们需要从宏观战略层面入手，做好顶层设计，从生产、流通、分配和消费的全过程入手，制定和完善环境经济政策，形成激励和约束并重的环境保护长效机制。

在制度体系的建立上，孙友海提出了自己的观点:“要建立系统完整的生态文明体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度和责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度来保护生态环境。”

但是，现有的法律体系与生态文明建设的要求还有很大的差距。生态文明建设体系尚未理顺，反映生态文明的绩效评估机制尚未形成。企业不履行社会责任和政府不履行监管责任的监督机制薄弱，市场经济手段运用不够，生态文明建设的社会作用机制有待完善。我们应该如何处理这些问题？

孙友海对此提出了自己的看法，他认为可以从三个方面着手:一是严格把关，涉及七大系统。包括完善自然资源资产产权制度、完善国家自然资源资产管理制度、完善自然资源监管制度、实施主体功能区制度、建立空规划体系、实施全国空使用控制制度、建立国家公园管理制度。

“二是严格控制流程，这涉及五个系统。包括实行资源有偿使用制度，实行生态补偿制度，建立资源环境承载力监测预警机制，完善排污许可证制度，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。”孙友海说道。

“违规行为将再次受到调查。这包括建立生态环境损害终身责任制度和实施生态环境损害赔偿制度。”孙友海认为，只有上述制度落实到位，才能实现改革的目标，环境保护才能获得预期的红利。

治理模型需要重组

除了制度体系的建立，在张士球看来，目前最迫切和最核心的事情就是强调“良好的环境治理”，即良性的环境治理模式。

关于环境善治，张士球解释了两个基本要点:第一，改革提出的治理和管理目标不仅要达到对上级负责的目标，还要关注改革给社会福利带来了哪些改善。其中，环境是重要的一部分；第二，虽然政府仍然是改革过程中的管理主体，但它应该纳入政府、企业和公众之间的三方互动，强调建立三方合作和制衡，这一过程也意味着整个环境治理模式和治理模式的改变。

具体来说，张士球认为有几个方面需要特别注意。

首先，明确现代政府的环境责任。

张士球特别指出，“在现阶段，有必要明确，保护和提升环境资产和服务是现代政府的自然责任。公民有权生活在安全和良好的环境中。政府有义务保障公民权利的实现，并应对环境负责。环境是一种公共物品。作为公共产品的管理者和公共服务的提供者，对环境负责是政府的职能之一。完善政府环境责任不仅是环境法治的基本要求，也是环境公共需求变化和基本环境权发展的客观需要。"

第二，梳理并有效界定包括人和企业在内的社会各方的环境权益。

“在承认环境资源是重要资产和资本的基础上，明确界定有效的环境权益，包括公民的基本环境权益，以及破坏这种环境权益的责任承担方式，促进环境保护责任与享受环境服务权利的统一。张士球说，公众的环境权益不仅包括享有良好环境质量的权利，还包括了解环境信息的权利、在环境受到损害时要求赔偿的权利以及对政府和企业进行监督的权利她进一步解释说，“权利和利益是一个完整的概念，包括权利、责任和利益。在改革过程中，只有及时明确社会各方的权利、责任和利益，才能为推进环境保护做出贡献。”

第三，充分利用市场和价格信号，促进环境和自然资源的公平有效配置。

在推进环境污染治理的过程中，我们往往依赖于政府强大的行政权力，但是我们的制度基础和政策体系在如何利用价格来调节资源配置进而影响人们的行为方面还很薄弱。

“如果一项政策要长期有效，它必须有能力促进各种社会主体行为的有效改变。此时，如何充分利用市场配置资源的能力并提供适当的价格信号就变得尤为重要。”张士球认为，新一轮改革应通过政策手段纠正市场失灵，实现基于全社会成本的环境资源和经济资源的有效配置，包括构建一体化的税收体系和创造环境资源市场。特别是要尽快制定和实施环境和资源税收政策。

这种方式一方面促进了环境资源的有效配置，扭转了环境资源低成本利用的现象，促进了有利于环境保护的技术创新和增长方式的转变；另一方面，它也有助于促进收入分配的公平，使那些以低价占有公共环境资源的人为他们的占有支付必要的费用，并通过政府的收入再分配政策促进社会公共环境资源的公平分配。

“根据污染者、使用者和受益者负担的原则，形成适当的价格信号，这有利于改善环境质量和增强生态系统功能。这一价格信号不仅应包括企业的生产成本，还应反映生产和服务提供过程所带来的资源和环境成本。”张士球认为，目前，中国应在“税收中性”的原则下(即不增加总体税负，增加环境税，但降低其他税种的水平)，尽快制定和实施环境与资源税收政策。

同时，张士球还指出，要充分发挥政府公共财政的转移支付功能，保障放弃经济总量和速度的地区和群体的利益，以保护全民的环境资产，从而大幅度提高环境资源的配置效率，缩小收入差距，提高社会福利。“因此，在改革过程中，如何制定具有良性价格信号的政策，需要我们重点梳理。”

第四，政府应以最低成本合理规划环境管理战略。

环境问题是一个公共管理问题，任何政府都有必要以较低的成本来管理环境问题，而不是仅仅依靠我们的良好愿望来实现目标。

“过去，当我们把一个问题作为一个政治目标时，我们习惯于免费实现这个目标，包括制定污染战略，包括污染战略和规划，以及具体的政策执行。”在张士球看来，这些都是需要改进的地方。“在改革的过程中，我们需要包括对基于社会综合成本的环境战略的分析和识别，并且它应该成为政府限制其自身环境管理行为的一个方面。”

第五，形成政府、企业和公众之间的互动和制衡。

良好的环境治理意味着政府、企业和公众之间的良好互动。这就强调了三方是彼此的主体和管理对象。其中最重要的一个方面是政府如何通过阳光行政、信息公开和公众参与让更多的人参与环境治理，从而形成良性互动。

“阳光行政和信息公开是保证公民监督环境行政和决策过程的合法性和合理性的基本前提，也是现代政府的基本义务，也是重建社会信任和政府公信力的必要措施。同时，保护公民的环境权益，促进公民社会的发展，是推进生态文明的必要环节。维护和有效行使公共权利不仅是现代社会治理的基本要素，也是降低政府监管成本的最佳途径。”

“例如，政府每天监督中小企业的成本很高。然而，如果公众有权监督污染企业的非法排放，这将避免政府的定期检查和不定期抽样检查。监督成本的增加也可以提高政府的执行力度。”张士球认为，公众不仅是对政府行为的一种监督，也是政府在企业环境治理中延伸的一种实施手段。“这样，公众和政府就不一定是对立的，每个人都可以为了一个共同的目标而相互补充。”

第六，它体现了保护者受益、受益者付费的原则。

“污染者付费进行环境治理，这是国际公认的环境管理原则。但在现阶段，它应该适度扩大。”张士球说，政府应充分发挥公共财政的收入再分配功能，通过转移支付的方式协调宏观财税政策和环境经济政策，保障因保护全民环境资产而放弃经济总量和速度的地区、群体和个人的利益，从根本上大幅度提高环境资源的配置效率，同时促进其公平性，通过保护环境资源为缩小收入差距发挥作用。

她还举了一个例子:例如，作为保持中国整体环境资产和自然资本存量的地区，西部地区对环境保护和资源基础保护的贡献应该得到中央政府财政转移支付机制的认可。这样，就有可能避免在发展过程中过度消耗其已经脆弱的生态系统，并保护生态脆弱的贫困地区人民的利益。

■如何获得更多合法授权？

在环境保护领域的改革中，赢得更多的法律授权是非常重要的。目前，《环境保护法》正在修订中。为了在改革过程中获得更多的红利，在环境保护领域，应该对这一基本法作出什么样的修改？

孙友海提出了自己的观点:“环境保护法的修改必须增加政府的责任，强化污染者的责任，从根本上解决违法成本低、守法成本高的问题。”同时，环境保护部门也应被赋予查封和扣押污染物排放设备的权利；它还为环境公益诉讼提供了更大的法律制度支持。”

“我认为在修改《环境保护法》时应该反映出几个问题。”张士球认为，首先，如何界定政府、企业和公众(包括社会组织)在环境保护中的责任、权力、义务和利益，是这一基本环境保护法应当明确的重要问题。

“第二，关于环境保护的基本原则，《环境保护法》在修订期间应扩大污染者付费原则。例如，是否应该支付生态服务是值得研究的。此外，公众对环境损害的索赔需要重新考虑。”张士球说道。