刘正军：治理雾霾的十大策略

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环境问题已经引起了人们的广泛关注，而仁中的环境治理还有很长的路要走。在“两会”召开之际，中国水网、中国固体废物网和中国大气网特别推出了“三网看两会”的主题，并以一系列文章向读者奉献最新的行业信息、相关观点和政策解读。

在今年的两会期间，“雾霾”是代表们最关心的问题之一。关于环境保护和治理的提案甚至超越了反腐败，成为2014年两会的“第一议题”。作为NPC代表中唯一的环保企业家，湖南永清环保股份有限公司董事长刘正军也在两会提案中指出了雾霾问题，并从政策、市场、监管等方面提出了自己的雾霾治理建议。

刘正军在他的建议中指出，解决烟雾的根本办法是减少污染源，减少空气污染物。
面对烟雾，单靠一个城市很难完全治理好它。区域间的传播和影响需要区域合作，这通常被称为联合防控。

针对中国雾霾现状，刘正军提出以下建议:

一是成立以党和国家领导人为首的国家级环境保护领导小组，解决当前最紧迫的环境问题。二、发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高环保企业的积极性和主动性。积极推进排污权交易，弱化审批，减少政府直接环境公共服务，增加环境服务采购等。第三，创新治理模式，不断加大环保资金投入。积极探索环境治理的市场化机制，发展环境保护服务业，积极推进环境服务承包模式，大力鼓励民间资本进入环境治理领域。四、加强环境执法，控制污染源总量。建议尽快完善相关法律法规，完成环境保护法的修订，制定雾霾控制的法律制度。五、进一步明确雾霾治理的主体责任。建议建立雾霾控制问责机制。落实最严格的企业责任、属地政府监管责任和部门执法责任，进一步加强环境监管。六.充分发挥经济手段在大气污染控制中的作用。综合运用环境税、污染者付费等经济手段，达到标本兼治的效果。完善经济政策、价格和税收制度，充分利用经济杠杆实现调控。七、注重创新，强化区域联合调控机制。以技术创新引领区域大气污染联合防控，组织开展城市群大气污染防控技术研究，切实推进污染控制而非污染转移。八、建立国家污染物排放交易平台。建议进一步规范排污权交易市场，完善相关配套制度，如利用税收和信贷对排污权交易市场进行相关宏观调控，加强金融和金融支持，提高相关技术水平，使其更加科学规范。九、倡导低碳生活，提高公众环保意识。十、制定雾霾治理进度计划，让全国人民看到希望。

以下是“关于继续推进烟雾控制的建议”提案的全文

自2013年1月以来，中国中部和东部地区出现了多次大范围持续霾天气。2013年11月4日，中国社会科学院和中国气象局联合发布的《气候变化绿皮书:气候变化报告》(2013年)指出，近50年来，中国雾霾天气普遍增多。其中，雾日明显减少，霾日明显增加，持续霾过程明显增加。

自2014年2月20日以来，北京的空燃气质量一直处于严重污染状态，政府于21日发布了橙色雾霾预警。根据环境保护部，霾天气持续了7天，覆盖了中国中部和东部的大部分省份，影响面积约143万平方公里，重霾面积约81万平方公里，主要集中在北京、河北、山西、山东、河南和辽宁。

烟雾产生的原因很多，包括汽车尾气、城市建筑污染、燃煤等。Pm2.5是烟雾形成的最重要的直接内因，二氧化硫、氮氧化物和烟尘是pm2.5形成的最重要的污染物。根据环境保护部发布的《2013年中国环境状况公报》，2012年中国二氧化硫排放总量为2118万吨，氮氧化物排放总量为2338万吨，烟尘排放总量为1234.3万吨。据美国环保局统计，2012年，美国二氧化硫、氮氧化物和烟尘的排放量分别为562万吨、1116万吨和443万吨。根据欧洲环境署的统计，2011年，欧盟28个国家排放了458万吨二氧化硫、884万吨氮氧化物和487万吨烟尘。可以看出，中国各种空气污染物的排放量是美国和欧盟28国的2-3倍，二氧化硫的排放量接近欧盟28国总和的5倍。在这样的排放背景下，烟雾是难以避免的。中国消耗了世界上一半的煤炭，中国排放的二氧化硫、氮氧化物和烟尘大部分来自煤炭燃烧。因此，中国雾霾的主要原因是巨大的煤炭消耗和长期积累的必然结果。

减少污染源和空气污染物是解决烟雾的根本方法。霾污染最典型的特征是污染源的多样性。同时，由于媒介的流动性，空.之间的分布呈现出跨区域的态势这些特点增加了霾污染防治的难度。京津冀地区控制空瓦斯污染的难点不仅在于各地对空瓦斯污染的悲观态度，还在于日益明显的区域性传播和相互叠加的特点。据统计，北京市pm2.5的主要污染物来自区域交通，约占25%。在特定的气象条件下，区域交通可达40%左右。因此，面对雾霾，一个城市很难独自应对，彻底治理雾霾。区域间的传播和影响需要区域合作，这通常被称为联合防控。

然而，目前该地区的联合防控机制通常是基于政府或政府部门之间的行政协议，各主体之间不存在相互的行政隶属关系。由于不同地方的工作重点和工作方式不同，很难统一步伐。同时，区域发展不平衡，补偿激励机制不到位，缺乏联合防控的后续保障，无法形成长效机制。在这种情况下，个别地区将会出现“搭便车”的现象，只有污染没有得到处理，更多的污染没有得到处理。在享受其他地区污染治理的外部积极效应的同时，污染成本将转移到邻近地区，这最终将损害整个地区的空气质量。烟雾被反复处理，但处理效果仍然不好。

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针对上述情况，提出以下建议:

一是成立以党和国家领导人为首的国家级环境保护领导小组，解决当前最紧迫的环境问题

目前，中央全面深化改革领导小组已经成立了六个专门小组，其中第一个是经济体制和生态文明改革专门小组，但仅靠工作组显然是不够的。鉴于当前雾霾、水污染和土壤污染的形势十分严峻，建议成立以党和国家领导人为首的国家环保领导小组，解决当前最紧迫、最突出的环境问题。在国家环保领导小组的领导下，各部门齐心协力，打好了“雾霾治理”的硬仗和持久战。

二、发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高环保企业的积极性和主动性。

积极稳妥推进市场化改革的广度和深度，大幅减少政府对资源的直接配置，促进资源配置按照市场规则、市场价格和市场竞争实现效益最大化和效率最优化。环境市场经济地位的加强，意味着在未来相当长的一段时间内，经济活动应尽可能通过市场机制进行调节，市场本身应尽可能发挥作用，排放交易应积极推进，审批应弱化，政府直接环境公共服务应减少，环境服务采购应增加。由政府做好雾霾控制标准和机制设计的基础建设，确定总体控制目标，审批相关技术，逐步建立环保碳排放交易市场机制和处罚机制。

增强环保企业的活力，适应宏观环境的变化和市场经济的要求；以采购服务为出发点，打破资本驱动带来的相关市场垄断，特别是政府主导的投资，激活环境市场；让环境治理基金和环境研究基金在市场手段下合理分配。大力发展环境服务业，培育一批产业链完整、投融资能力强、技术水平高的企业进行资源和产业整合，提升综合服务能力和核心竞争力。

三是创新治理模式，继续加大环保资金投入

环境污染已经成为一个全国性的问题。无论是控制雾霾还是地下水污染，都需要多区域、多行业的协调控制。环保产业的发展离不开政策支持，大规模投资是实现环境改善的必要条件。中国在过去10年中对环境保护的投资大约在3万亿到3.5万亿之间。与国外治理经验相比，要实现“美丽中国”，环境保护投资至少要增加3%。据估计，根据经济增长速度和环境保护水平，未来10年环境保护投资将在10万亿元左右，其中中央政府将投资2万亿元，年均投资2000亿元。

目前，资金已经成为制约环保产业发展的主要瓶颈。仅仅依靠国家财政投入显然是不够的。在这种情况下，建议尽快完善相关政策，创新治理模式，积极探索环境治理的市场化机制，发展环境保护服务业，积极推进环境服务契约化模式，大力鼓励民间资本进入环境治理领域，并在准入条件、税收、技术和人才等方面给予积极支持，为环境治理提供强大的发展动力。

第四，加强环境执法，控制污染源总量

坚持立法先行，尽快完善相关法律法规，完成环境保护法的修订，制定雾霾治理的法律法规，如在现有环境保护法律法规中增加区域联防联治，通过立法修订机动车尾气排放标准等。进一步落实执法责任，统一执法标准，规范执法程序，加强执法力度，严肃查处各种环境违法行为；加强与相关部门的联合执法，增强环境保护行政执法的协同性和有效性。继续开展整治非法排污企业专项行动，突出污染防治重点领域和敏感领域的执法监督；对于群众反映强烈的重大环境违法行为和环境问题，要联合监督，限期挂牌督办。

不断加强污染源控制，全面实施存量削减与增量控制相结合的“双控度”，实现大气污染控制措施从单纯的浓度控制向浓度总量控制并重的转变，明确控制机动车数量和燃煤总量。此外，控制污染物排放总量是建立排污权交易的基础。只有总量得到控制，排放指标交易体系才能有效减少空气污染物的排放。

V.进一步明确负责烟雾管理的主体

纵观近年来我国许多突出的环境问题，都与污染治理的职责不清、职能重叠密切相关。雾霾控制本身具有处理周期长、专业性强、覆盖面广的特点。因此，有必要进一步明确和细化责任主体，建立雾霾控制问责机制。科学划分区域职能，摒弃为短期利益而恶化环境的巨大成本，强调落实最严格的企业责任、属地政府监管责任和部门执法责任，进一步强化环境监管。

党的十八届三中全会明确了中央政府对地方政府的考核责任，提出了“完善发展成果考核评价体系”的思想，明确提出将资源消耗、环境破坏和生态效益作为重要内容，并要求加大权重。在全面正确履行政府职能方面，地方政府在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的职责。在地方一级，每个参与者承担什么样的责任以及如何履行这些责任等。，需要环境主管部门、组织部门和纪检监察部门共同制定包括政治、法律、行政和绩效在内的问责制度。

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第六，发挥经济手段在大气污染控制中的作用

要遏止环境恶化，根本不可能单方面依靠行政手段，例如“关闭和转移”。必须综合运用环境税和污染者付费等经济手段，达到标本兼治的效果。与行政手段相比，经济手段可以通过利益导向改变和驱动污染企业的行为，不仅提高了污染企业的环境意识和积极性，而且保证了政策的相对弹性和灵活性。

要控制空气污染，提高空燃气质量，还应注重改革创新，解决相关机制问题，解决排放主体污染控制的主动性问题，采取措施，完善经济政策、价格和税收制度，充分利用经济杠杆实现调控。出台产业经济政策，促进太阳能、风能等清洁能源的市场准入，对煤层气发电给予税收政策支持；全面实施大气污染防治“以奖代补”机制；制定重点行业能效和排放强度“龙头”标准，引导排放企业在日益完善的环境经济政策体系下，考虑成本效益，主动参与环保工作。

7.注重创新，强化区域联控机制

据估计，“十一五”期间，科技进步对中国污染减排的贡献率约为50-60%，对促进环保产业发展的贡献率约为70-80%。目前，环保产业日益成为技术驱动型产业，研发投入相当高。根据我国的实际情况，为了解决当前和未来污染控制中的新领域和新问题，促进环保产业又好又快发展和环境管理的战略转型，加快环境技术创新刻不容缓。

以技术创新引领区域大气污染联合防控，组织开展城市群大气污染防控技术研究，切实推进污染控制而非污染转移。目前，针对霾污染采取的措施往往是在区域内转移污染源，而不是加强污染源本身的控制。污染源的分布应根据科学的环境规划进行调整，同时，应追根溯源，重点放在根治污染源上。从全局出发，我们将联合建设全国统一布局、全国覆盖、重点区域加密、实时监测空气体质量指数等数据和信息的国家环境空气体监测网络，有效推进雾霾治理。

八、建立国家污染物排放交易平台

十八届三中全会明确指出，要发展环保市场，实行节能、碳排放权、排污权和水权交易制度，建立吸引社会资本参与生态环境保护的市场化机制，实施环境污染第三方治理。目前，我国许多省份建立了排污权交易平台，在鼓励企业进行绿色低碳技术改造、促进产业结构转型升级方面发挥了重要作用，但也存在“零供给”、技术和交易等困难。因此，加快引入市场机制这只看不见的手，着力构建总量控制和经济利益激励的全国排污权交易平台，是中国创新节能减排路径、高效完成相关约束性指标、降低全社会污染控制成本的现实选择。

此外，尽快构建符合中国国情的排污权交易相关法律法规，明确各方的权利和义务，建立配套的监督管理机制，确保总量控制指标的全面实施；进一步规范排污权交易市场，完善相关配套制度，如利用税收和信贷对排污权交易市场进行相关宏观调控，加强金融和金融支持，提高相关技术水平，使其更加科学规范。

9.倡导低碳生活，提高公众环保意识

每个人不仅是环境的消费者，也是环境退化成本的支付者。节能减排需要全民参与。改善空燃气环境的根本出路在于公民治理。公民治理不仅包括培养良好的环境习惯，还包括积极参与环境保护。个人环保意识越强，企业的外部监督就越大，政府控制污染的能力就越强。环境保护离不开超越利益计算的社会共同努力。借鉴英国治理经验，政府鼓励环境保护，人人都做好环境保护工作。环保理念的普及和发展是确保伦敦摘下“雾都”帽子的深层次因素。结合中国目前严峻的雾霾形势，每个公民都有必要增强减排意识，全面实施绿色转型，包括发展理念、生产方式和生活方式的转变。鼓励人们合理利用能源，节约资源，努力实现低碳生活、绿色出行和绿色消费，自觉减少污染物排放。

X.为雾霾治理的进展制定一个时间表，让全国人民看到希望

雾霾控制关系到人民的生命健康和社会福祉。李克强总理明确指示:我们要下更大的决心，做更多的事情，齐心协力，用铁腕手段，打一场治理雾霾的持久战。烟雾的形成是一个长期的过程，不可能一蹴而就。目前，中国的雾霾控制政策着眼于现在和未来，但没有明确的控制时间表。只有确定了灰霾治理的时间表，才能分阶段、分区域、分类别积极推进，从而达到治理的目的，还公众监督选择权，实现空重点地区燃气质量的逐步改善，消除人民的“心肺”，让人民切实看到希望。