朝阳产业怎样才能朝气蓬勃？

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近年来，特别是环保产业进入国家战略性新兴产业“序列”以来，从中央政府到地方政府，从投资、规划、优惠扶持政策等方面对环保产业的发展做出了一系列安排。但是环保产业的发展到底需要什么呢？政府促进行业健康发展的重点在哪里？在地方政府一级，仍然缺乏系统和明确的理解和行动。

在业内许多人的眼中，政府是环保产业面临的最大消费者。其治理和修复需求的形成和释放直接决定了产业发展的规模和布局。购买和支付方式的变化往往会影响产业形态变化的方向。从某种意义上说，政府是环保产业最关心的发展因素。

当前，中国经济改革不断深化，政府与市场的关系正在明晰，各自的角色和职能也已明确。环保产业的健康可持续发展有着同样的需求。对于政策取向非常明确的环保产业来说，政府的缺位和越位比刻意支持更有力量。

政策和监管创造工业需求

污染控制和环境保护规划政策的出台，往往会使相关子行业的上市公司股价飙升，甚至涨停。近年来，在水和大气领域，这种“戏剧”已经变得司空见惯。最近的空气控制行动计划不仅使脱硫、脱氮和除尘行业成为热点，而且相关的监测和仪表行业也充满了活力。

在水土修复领域，目前已经做好了搬迁的准备，因为相关的治理方案将于今年发布。日益严格的环境质量和污染排放标准也刺激了各种市场。

近年来，环保主管部门不断提高和收紧造纸、钢铁、火电、水泥、纺织、工业锅炉、电池和化工等“重污染者”的排放标准，地方政府因地制宜地实施了更严格的综合排放和行业排放标准。不断升级和转型带来了多种商机，直接惠及各类专业污染治理企业。

公众的呼吁推动了政府在环保领域政策的过重，这将导致相关市场的放开。然而，为了促进严格的环境保护要求转化为实际的市场需求，一个重要的环节是必不可少的:严格的环境执法和惩罚。

原因很简单:当污染成本不够时，自然营利企业就不会重视治理，相关的污染控制需求也不会完全释放。

钢铁烧结脱硫设施的建设成本往往是上亿元，而日常运行成本则是几万元。但是，如果它不正常运转甚至不运转，即使被“抓住”，罚款也只有十二万元，这很容易计算。紫金矿业的污染事故造成了数亿元的经济损失，但评估损失只有3000万元，行政罚款率为30%，其中只有900万元成为第一笔环保罚款。难怪投资者松了一口气，股价不但没有下跌，反而上涨了。

相反，适当的监管和足够的冲击将促使工业企业把自己不擅长的污染控制交给专业公司，并打开一个专业的、市场化的控制室。在中国的化学工业，污染负荷重，处理困难，这种做法已经开始。

对于庞大的污染控制市场，政策层明确提出了第三方运营的发展方向。然而，为了使“蛋糕”成型，有必要考虑环境监管的不利影响。正如一位环保企业老板以前所说，如果环保监管跟不上，处罚不够，企业就没有控制污染的动力，更谈不上专业高效的污染控制。

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转变消费者导向环境服务发展

环境需求和环保工作刺激市场需求，但它们如何成为工业发展的空，如何更有效地实现环保需求？需要一系列的政策设计。其中，政府角色从“实干家”向消费者的转变将会给包括环保产业在内的治理模式带来根本性的变化。

政府后退了一步，市场走得更远。供水和固体废物领域市场化改革的实践经验表明，政府逐步放开投资、建设和运营管理，带来了巨大的市场。

就污染控制而言，将单个项目的投资和运营移交给企业的bot模式还远远没有结束环保产业的市场化。当地方政府作为消费者从企业购买相关的环境服务并为其结果付费时，预计会给环保行业带来质的变化。

近年来，环境主管部门和环保行业就发展环境服务达成共识，开展了广泛深入的试点项目。在工业园区污染控制、环境监测、河流治理和维护，甚至区域综合环境管理方面，都有购买专业服务的案例。

政策层面经常发出信号。去年年底，国务院常务会议明确指出，环境领域的公共服务可以通过政府采购市场服务来完成。

业内人士认为，政府购买公共服务将为环保产业带来三大好处:一是政府可以将短期大规模的一次性投资转化为长期稳定的服务采购，解决政府资金短期投资不足的问题，引导更大规模的社会资金进入；第二，购买环境服务是以效果为导向的支付，这使得环境保护投资与环境效果之间的联系更加紧密；第三，有利于提高行业的专业化程度和效率。

政府购买环境服务并不意味着成为污染控制的“店主”，相反，它将带来环境治理投资和控制的显著改善。以环境治理效果为核心的环境服务采购不仅会降低投融资压力，还会提高政府对环保企业和行业的有效监管，真正建立起大量社会资本进入环境领域的渠道，从而实现有限投资下大量环境消费需求的释放。这也需要一系列政策和机制的科学设计和完善，以及下一步更多职能部门的参与。

确保政府投资发挥杠杆作用

“空气处理费1.75万亿元，水处理费2万亿元，土壤污染处理费10万亿元……”，这是按政策水平对三大污染控制领域的资本估算，而行业的估算值更大。在环保产业领域，市场需求并不意味着产业机会会立即实现。“钱从哪里来”是下一个需要解决的问题。

许多人把希望寄托在财政投入上。对此，环境商会秘书长罗建华和其他业内人士表示，理解政府投入有三个关键点。

首先，政府投资有限，绝大多数治理资金需要社会资本投资。

其次，在市场失灵领域，政府不能缺席。也就是说，在市场不愿意投资的地方，政府的投资应该保持不变。“比如，水务领域的管网有很强的资金沉淀，所以应该由政府投资。在建厂和经营的过程中，如果企业有意志和能力有优势，就应该交给市场。”

第三，有限的政府投资必须发挥引导、激励和吸引社会资本的作用。然而，目前的直接分配法并没有完全实现这一功能。

“在污染控制的高峰期，日本和德国也投入了大量资金，但它们不是以直接融资的形式。”温一波等环保企业家建议，国家污染控制专项资金应集中起来，并设立一个基金，通过无息贷款或利息补贴投资于污染控制，这将为污染控制和相关产业发展提供稳定和可持续的投资。“直接资金是由地方政府建造污水处理厂。最好以运营补贴的形式分配这些资金，以吸引社会资本建造和运营污水处理厂。”

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目前，由于地方环保投资缺乏硬约束，中央与地方财力不匹配，地方环保投资明显不足，这有赖于政策机制的合理化。环境税费改革正在推动治理成本在全社会形成合理的分担和传导机制。

财政部财政科学研究所副所长苏明在“两会”期间透露，环境税已经进入立法程序。“总的想法是至少比现有的排污费高一倍，并逐步达到弥补污染控制费用的水平。”

在市场参与环节，环保产业很大程度上依赖于付费模式的建立，即在“谁污染谁治理，谁污染谁付费，谁受益谁付费”的原则指导下，有必要明确治理责任，确定付费主体。

水和垃圾处理市场的迅速发展和成熟，正是因为政府在这些领域建立了相对稳定的支付体系；然而，潜在的巨大市场，如土壤修复、污泥处理、餐厨垃圾处理、农村供水和排水，却陷入了“看而不吃”的困境，这也是由于缺乏支付系统，导致治理需求无法与服务提供商联系。

减少行政干预，制定并遵守合理的规则

恶性竞争和低价竞争等问题多年来一直困扰着环保行业和企业。政府是应该通过行政审批还是运用市场机制来加强监管、规范市场，这一点已逐渐明朗。

不久前，国务院取消和下放了64个行政审批项目和18个子项目，其中包括环境保护(污染控制)设施经营者甲级资质行政许可。

业内人士告诉记者，经营资格的行政审批将逐步退出舞台，但迫切需要从市场角度探索一种有效的机制，对环保经营市场进行监管，对企业进行监管。

清华大学环保产业研究所所长符涛多年前就呼吁环保企业进行绩效管理。宣传它所承担的污染控制项目，真正的口碑将形成优胜劣汰的自然现象他认为，取消运营资格后的管理重点将是绩效管理。

“两会”前夕，环保商会在推动行业治理第三方运作的同时，也提出了规范市场竞争、加强管理的建议，建立了运营企业“负面清单”制度。「我们建议政府监管当局根据监管情况，定期向公众公布环保公司的运作成效，对不符合排放标准的公司发出警告，并在限期内予以纠正。未能改正或恶意偷窃的将被列入黑名单。”

然而，在第三方服务开展较早的环境影响评价领域，环保部门正在加大市场监管力度，约束政府行为成为重要内容。

“两会”期间，环境保护部下发了《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》，明确要求各级环境保护行政主管部门不得向建设单位指定或推荐环境影响评价机构。各级环境保护行政主管部门及其工作人员不得参加环境影响评价机构；严禁地方各级环境保护行政主管部门通过备案等方式设定准入条件。，并限制非本地环境影响评估机构在本地进行环境影响评估业务。鼓励建设单位采用公开招标方式选择环评机构。

政府加强对市场主体的监管，将促进行业健康发展。然而，作为服务的购买者和市场的伙伴，政府本身必须遵守“规则”。

对于许多环保企业来说，地方政府拖欠费用和违反合同的情况并不少见，这让他们感到苦恼。一些企业直截了当地表示，他们在与地方政府的博弈中处于弱势地位，未来不想直接与政府打交道。

近年来，政策层一再强调鼓励民间资本投资供水、污水处理、电力和垃圾处理等公用事业，以特许经营为主要模式的公私合作机制得到广泛应用。然而，由于缺乏国家层面的特许经营法律和制度，政府和市场的行为都没有得到有效的约束。

目前，相关立法进程正在加快。《2014年政府工作报告》明确指出，要“制定非公有制企业进入特许经营领域的具体措施。”业界对此非常兴奋，迫切希望厘清政府与市场的界限，厘清合作关系，规范采购和供应行为，保护企业权益，促进行业健康可持续发展。