民生周刊：农村安全饮水的建与管

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2013年12月31日，国家发展改革委等五部委联合发布了《农村饮水安全工程建设管理办法》(发改农经[2013]2673号，以下简称《办法》)，原《农村饮水安全工程建设管理办法》(发改投资[2007]1752号)同时废止。

"不足以解渴，具体措施可以更详细，更具可操作性."面对新版《办法》，中国水利水电研究院水资源研究所副所长杨继福说。自2005年以来，这位56岁的农村水利研究员走遍了湖北、安徽、广东、山东、河南、河北、天津、内蒙古等地，调查农村饮水安全和生活水环境。

“对农村人来说，第一是吃饭，第二是喝酒。饮用水安全的重要性不言而喻。“十二五”目标实现后，重点应放在升级改造、完善配套设施、探索可持续管理模式上。”杨继福说道。

从“饮用水解决方案”到“饮用水安全”的政策转变从2004年占农村总人口的38%增加到2010年底的58%。中央和地方政府为确保农村居民饮用水安全所做的努力可见一斑。

然而，不可忽视的是，农村饮水安全工程存在“重建设、轻管理、重投资、轻制度、有机械、无机制”的弊端，这无疑降低了国计民生工程的实施效果。

形势的发展很快迫使人们更加努力地工作

" 2001年，沈丘县打了第一口600米深的深井."《淮海卫报》记者霍岱山回忆道。自20世纪90年代以来，他的家乡沈丘县一直被污水包围。

作为淮河的最大支流，沙英河给霍岱山留下了无数美好的回忆。然而，十多年来，随着沿江工厂的建立和污水排放的加剧，沙英河及其周边流域已成为“毒瘤村”的聚集地。

由于农业灌溉、水网渗透等原因，地表受污染的河水渗入土地，流入村庄，倒入坑塘，影响农村饮用水源。

“吃了这种水后，很多村子都有怪病，癌症发病率高，甚至河里的鱼都畸形了。”霍岱山说道。

直觉告诉霍岱山，走遍淮河流域的20多个县，“癌症村”与水污染有着不可避免的联系。然而，由于缺乏系统和科学的数据分析，他苦于没有证据:“可能存在癌症村，在那里劣质的五种类型的水停留很长时间。根据这种方法，找到一个。”

许多年后，他的感官判断被国家专家组证实。

2013年6月，中国疾病预防控制中心等机构花了8年时间研究、制作并出版了《淮河流域水环境与消化道癌症死亡图谱》，首次证实了癌症高发与水污染之间的直接关系。

水污染问题已经引起了高层官员的关注，淮河整治已经多次启动，在一定程度上改善了水质，但水污染造成的后遗症已经深入骨髓。

中国疾病预防控制中心前副主任杨公桓在接受媒体采访时说，淮河流域的癌症发病率至少需要10年才能恢复正常。

事实上，除了中国人口最稠密的淮河流域，其他地区的农村饮水安全也面临着许多挑战。“我宁愿给一升米也不要半碗水”、“干一次，黄两次，死三次”等民间谚语，都揭示了一些农村地区长期存在的取水难、有害矿物质含量高、水污染严重等问题。

从胡德到海岸

“根据世界卫生组织的统计，发展中国家80%的疾病是由不安全的饮用水和恶劣的卫生条件造成的。中国过去称农村为“解决问题的饮用水”，2005年才被称为“饮用水安全”杨继福说道。

面对日益严重的农村饮水安全问题，自2005年以来，国家投入巨资在全国范围内实施农村饮水安全工程，开始解决农村人口饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水、血吸虫病地区和微生物超标等问题。

2004年，杨继福所在的中国水利科学院参加了由水利部和原卫生部牵头的全国农村饮水安全调查。“这是第一次‘摸房子的底部’。”评价结果显示，截至2004年底，农村地区有3.23亿人不安全饮用水，占当时农村总人口9.43亿的34%。农村集中式供水人口为3.6亿，分散式供水人口为5.8亿。

“当时，原则上，有自来水的人口不包括在农村饮用水的不安全范围内。”杨继福毫不隐瞒2004年统计数据的准确性。

这一观点已被许多专家认可。事实上，到2004年底，饮用水安全问题在中国分散供水的农村人口中普遍存在。然而，大多数实现了集中供水的人没有净水措施，他们也有不同程度的饮用水安全问题。

找出这些年的政策并不难。鉴于这些隐患，国家计划正在逐步修订，需要解决饮用水安全问题的人口也在逐步增加。

2004年，水利部等部门制定了《2005-2006年农村饮水安全应急工程计划》，计划在两年内解决2120万农村人口的饮水安全问题。2006年8月，经国务院常务会议审议通过的《全国农村饮水安全“十一五”规划》，将人口从2120万增加到1.6亿。

杨继福告诉《民生周刊》记者，从2005年到2010年，2.21亿农村居民的饮水安全问题已经得到解决。其中，“十一五”期间新建集中式供水项目22.1万个，分散式供水项目66.1万个。

2012年3月，经国务院审议通过的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》指出，“十二五”期间，将全面解决2.98亿农村人口和11.4万农村学校的饮水安全问题，全国农村集中供水人口比例将提高到80%。

后续问题会突出显示

“这并不是说，如果一个项目建成了，它就会合格。”杨继福等专家在看到成绩的同时，也谈到了调查中发现的困难和问题。

数据显示，截至2010年底，中国农村地区有52万个集中式供水系统。由于大多数农村供水工程规模小、供水成本高、水价不足、缺乏专业管理人员，难以建立良性运行机制，实现持续、有效、信息化管理。

“其中，单村供水工程管理是最令人反感的。我对乡村管理的情况没有信心。如果出了什么问题，我甚至找不到一个负责任的主题。”令杨继福印象深刻的是，在许多小型农村供水项目中，只有一个人负责打开和关闭水泵，而配套设施、检测仪器和人员都不在。

同时，水源保护难度大，各地保障水质安全能力低，已成为阻碍农村饮水安全工程可持续运行的主要原因。

“人们没有这样的意识。当他们看到干净的水时，他们感到安全，但我们每天都在担心。”淮河流域的一位安徽市长告诉《民生周刊》记者。

据他说，镇中心和9个行政村有37，000多人。镇上有两个供水厂，其中一个向镇中心的4000多名居民供水，另一个向两个半行政村供水，其余七个半行政村仍然依靠地表水和深井取水。“水厂的基层技术并不好，但这只是沉淀。如果不消毒，它将被出口。”

在霍岱山所在的沈丘县，一些农村饮水安全工程的运行情况并不乐观。2005年，在中央政府和河南省的财政支持下，当地水利部门在全县钻了47口深井。

“这47口井基本失效，水中氟严重超标。经过大约3个月到半年的运行，发现了水质问题，储存一天后，水质变了颜色。”霍岱山说道。

此外，2010年3月，国家审计署的公开报告《103个县农村饮水安全审计调查结果》显示，在接受审计调查的103个县中，有83个县不同程度地存在地方政府配套资金不足的问题。2006年至2008年，上述83个县计划支持9.79亿元，其中实际到位5.46亿元，未到位4.33亿元，到位率56%。

在抽样调查的6907个集中式饮用水安全项目中，2008年仅有22%经过了卫生部的检测，许多集中式饮用水安全项目自运行以来从未进行过检测。

但是，审计抽查的1181个农村饮水项目的所有权并未落实，导致项目所有者不明，影响了权益维护，担心项目运营前景。

“三点建设，七点管理”

2014年初，水利部部长陈雷指出，2013年，6343万农村人口的饮用水安全问题得到解决。" 2014年，6000万农村人口的饮用水安全问题将继续得到解决."

目前，在农村饮水安全工程建设取得长足进展的同时，政府和学术界达成了越来越多的共识。如果忽视农村饮水安全工程管理体制和运行机制的建设，工程将难以持续，业界已经形成“三点在建、七点在管”的共识。

中国农业科学院农业自然资源与农业区划研究所研究员蒋文来通过对比[2007]1752号和[2013]2673号文件发现了一些变化

在他看来，新文件的主要亮点是，它明确了中央和地方政府在饮用水安全方面的责任，并提出地方负责人应对农村饮用水安全负责，地方政府应对农村饮用水安全全面负责。

《民生周刊》记者注意到，在新办法中，规定似乎更加详细。例如，施工后管理的描述在五年内从80多字变成了1000多字的五大项。

杨继福认为，新《办法》没有配套措施，如《总则》中提到的“谁污染谁治理，谁破坏谁回收”的原则，在实践中难免会面临缺乏具体规范的压力。

“今后工作的重点是探索可持续管理模式和规范管理。对现有项目和待建项目的升级改造，要统筹规划，分步实施。”杨继福建议道。

2011年至2013年，受水利部农业与水利部委托，杨继福率队对安徽、湖北、辽宁等地的农村饮水安全工程进行了飞行检查，发现了一些地方政府的创新做法。一些地区已经实施了新的《办法》，即“在不改变项目基本用途的前提下，可以对农村饮水安全工程实行所有权和经营权相分离”。

安徽省定远县吸收社会资金，建立了县农村供水管理站控制下的民营自主管理模式；湖北省潜江市认定，产权属于所有受益人的集体所有，而水厂的经营权和经营权则被拍卖给外界并私有化。

“这些模型可以灵活使用，效果很好。在县级水务局下面成立一个供水公司，只要政府掌握对水质的监督。”杨继福说道。

采访结束时，杨继福提醒说:“其实，除了供水，农村水利工作中还有排水工程。在水循环系统中，供水和排水是相互关联的，排水也影响水源的质量。这是我们应该提前准备的，不能落后。”