解读：全国生态保护红线划定技术指南

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据环境保护部介绍，中国水网编辑近日发布了《国家生态保护红线——生态功能基线界定技术指南(试行)》(以下简称《指南》)。指南的主要内容包括生态功能红线的定义、类型和特征，以及生态功能红线划定的基本原则、技术流程、范围、方法和成果要求。本文将对几个主要内容进行深入细致的解读。

《指南》的发布标志着环境保护部将全面开展生态保护红线划定工作，体现了环境保护部在推进主体功能区规划、实施最严格的源头保护制度和改革生态环境保护管理体制方面的行动取向。

1我们为什么要编写指南？

●资源约束压力加大●各保护区交叉重叠●空生态环境缺乏整体保护

近年来，随着工业化和城市化的快速发展，中国的资源环境形势日益严峻。虽然我国的生态环境保护和建设力度逐年加大，但总的来说，资源约束的压力继续加大，环境污染仍在加剧，生态系统退化依然严重，生态问题更加复杂，资源、环境和生态的恶化趋势没有得到扭转。空各类保护区存在重叠、布局不合理、生态保护效率低下、生态环境缺乏整体保护、缺乏严格性等问题，尚未形成保障国家和区域生态安全、经济社会协调发展的空模式。

在此背景下，为加强生态保护，2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)明确提出，应在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区和脆弱区划定生态红线。这是中国首次以国务院文件的形式提出“生态红线”的概念，并提出划定任务。划定生态保护红线的国家战略决策旨在构建和强化国家生态安全格局，遏制生态环境恶化趋势，促进人口、资源和环境的平衡，实现经济、社会和生态效益的统一。划定实施永久保护的生态红线，反映了中国科学规范空生态保护，以强制手段构建国家生态安全格局的政策取向和决心。

2013年5月24日，中共中央总书记习近平在中共中央政治局第六次集体学习中再次强调，要划定并严格遵守生态红线，牢固树立生态红线理念。在生态环境保护的问题上，我们不能越界，否则我们应该受到惩罚。党的十八届三中全会把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明体系建设的重中之重。由此可见，生态红线提出后，其关注度和重要地位不断提高。划定生态红线不仅是生态保护领域的重点工作，也是生态文明建设体系的核心内容，是国家生态安全和经济社会可持续发展的基本保障。

为推进生态保护红线的划定，环境保护部提出了2012年以来编制指南的重点任务，并委托南京环境科学研究所等环境保护部相关技术单位承担编制工作。经过一年多的时间，技术单位在系统研究国内外生态红线划定相关理论和方法的基础上，通过技术讨论、科学论证、试点验证、征求意见等工作，完成了指南的编制。该指南的发布旨在贯彻落实党中央、国务院关于划定生态保护红线和加强空生态环境治理的总体要求，关注全国生态保护红线的划定和实施，加强生态红线划定过程中的技术指导。

技术研讨会:为统一对生态红线的认识，探索生态红线圈定的关键技术，总结国内外已有的研究成果和实践经验，环境保护部于2012年3月组织召开了全国生态红线圈定技术研讨会，邀请国内知名专家和各大省环保厅(局)管理人员就生态红线的概念、内涵、圈定技术和方法进行了深入探讨和交流，并对全国生态红线圈定工作进行了统筹安排。

科学论证:2012年4月至10月，生态红线技术小组起草了《全国生态红线划定技术指南》，初步制定了生态红线划定技术方法，形成了《全国生态红线划定技术指南(初稿)》。为确保生态红线划定的科学性和可操作性，组织专家进行了两次指南论证，听取并采纳了科研院所学术专家和不同行业部门管理专家的意见，从理论方法和可操作性层面统一了认识。

试点验证:为验证《指南》的科学性和可操作性，为全国生态红线划定工作积累经验，2012年底，环境保护部召开了生态红线划定试点启动会议，确定内蒙古和江西为红线划定试点。随后，湖北和广西也被列为红线划界试点。2013年，技术团队全面开展了试点省(自治区)生态红线划定工作，提出了试点省(自治区)生态红线划定方案，进一步完善了《指南》。

实地考察:在试点省(区)生态红线划定过程中，技术小组于2013年5月至8月对内蒙古、江西、广西、湖北省(区)生态红线进行了实地考察，充分听取了当地政府部门的意见和建议，为指南的修订和完善提供了良好的工作条件。

2什么是生态红线？

●生态功能保障基线●环境质量和安全底线●自然资源在线利用

生态保护红线的概念是以“红线”为基础的，它是在区域生态规划、管理和科学研究过程中逐渐出现和发展起来的，并得到了多方面的肯定，从而成为一项国家战略。自生态红线提出以来，其概念和内涵逐渐从土地空的生态保护扩展到资源能源利用和环境质量改善。

根据生态保护红线的背景和发展过程，考虑到资源、环境和生态三大领域的主要问题和保护需求，《指南》首先界定了生态保护红线的定义和构成。生态保护红线是指空的最小范围和最大或最小数量限制，对维护国家和地区生态安全、经济社会可持续发展、保障人民健康起着关键作用，在改善生态功能、提高环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护。具体包括生态功能保障底线、环境质量安全底线和自然资源在线利用，简称生态功能红线和环境质量。

其中，生态功能红线是指在重要生态功能区、生态敏感区和脆弱区划定的最低生态保护空室，在维护自然生态系统服务、保障国家和区域生态安全方面发挥着关键作用；环境质量红线是指为维持人类住区和人类健康的基本需求而必须严格执行的最低环境管理限度；资源利用红线是指促进资源和能源节约，确保能源、水、土地等资源安全高效利用的最高或最低要求。

就生态保护红线体系建设而言，本指南主要针对生态功能红线而制定，是国家生态保护红线体系技术支撑文件的重要组成部分。划定生态功能红线的目的是保护土地空空间，该空间在维护自然生态系统服务的可持续稳定发展和保障国家生态安全方面发挥着关键作用。该指南适用于国家一级生态功能的红线划定，其核心目标是确保国家生态安全。但是，该指南也为省级以下行政区域生态功能红线的划定提供了参考，为地方生态功能红线的划定留有发挥空作用的空间，并因地制宜地制定地方红线，以确保区域生态安全为目标。

基于生态功能红线的概念、内涵和保护目标，《指南》界定了生态功能红线的主要类型和属性特征。通过系统分析和研究，生态功能红线的主要保护目标可归结为确保生态系统服务、减轻自然生态灾害和维护生物多样性。因此，《指南》将生态功能红线的类型分为以下三类:第一，生态服务保护红线主要是指提供生态调节和文化服务，支持经济社会发展的必要生态区域；二是生态脆弱区保护红线，主要指保护生态环境敏感区和脆弱区、维护人居安全的基本生态屏障；三是生物多样性保护红线，主要指保护生物多样性和维持关键物种、生态系统和种质资源生存的最小面积。

作为国家生态安全的底线，生态功能红线划定后，应满足以下属性特征和保护要求:一是保护性质不变，即生态功能红线的土地利用性质和保护主体应保持相对固定，不能随意改变；二是生态功能没有降低，这意味着有必要保持生态功能红线，区域生态系统服务继续发挥稳定作用，生态敏感区和脆弱区的生态系统服务应逐步改善；第三，空之间的面积不减少，这意味着要保持生态功能红线的地位和功能，就必须保证一定的面积和固定的位置。

划定红线的基本原则是什么？

●重要性●系统性●层次性●协调性●可控性●动态性

《指南》提出了划定生态功能红线应遵循的六项基本原则:

首先是重要性原则。生态功能红线是国家和区域生态安全的底线，旨在保护具有重要生态功能的区域或敏感脆弱的生态环境。因此，在划定生态功能红线时，应首先考虑该区域的生态重要性。

第二是系统性原则。生态功能红线的划定是一项系统工程，应根据不同区域生态保护对象的功能和类型进行划定，通过叠加分析可以形成国家或区域生态功能红线。

第三，等级原则。根据生态保护的重要性和监管要求，划分不同层次的生态功能红线。生态功能红线范围内可实行分区管理和差别化控制措施。在国家层面上，应划定并监督国家生态功能红线，同时应划定并监督地方生态功能红线。

第四，协调原则。生态功能红线的划定应与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划等分区规划相协调，与各种已建生态保护用地的界限相协调，适应经济社会发展和当前监管能力的需要，并预留相应的发展空室和环境容量空室。

第五，可操作性原则。生态功能红线必须落实在地面，落实在具体的空室内，以确保生态功能红线的划定具有科学性和可操作性。因此，生态功能的红线是通过自上而下和自下而上相结合来划定的。重要生态功能保护区在国家层面按照全国总体要求划定，具体界限在地方层面根据实际情况确定。

第六，动态原则。生态功能红线划定后并不是永久性的，随着生态保护能力的增强和土地空.的优化，红线面积可以适当增加当生态功能红线的边界和阈值因外部环境变化而发生变化时，应及时进行调整，以保证基本生态功能的供给。

4哪些区域被指定为生态红线？

●重要生态功能区●生态敏感区和脆弱区●禁止开发区

《指南》在符合国务院35 [2011]号文件要求的基础上，明确提出了生态功能红线的划定范围，即在哪些区域划定生态红线。目前，我国在国家级生态保护领域建立了多种点、面保护区，这些保护区由不同部门管辖，情况复杂。生态功能红线的划定需要科学整合各种保护区。

在国家生态保护和优化方面，国家实施了国家主体功能区规划、国家土地利用规划、国家生态功能区划、生物多样性保护战略和行动计划等一系列生态保护规划分区，加快了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界文化和自然遗产、湿地公园等各类自然生态保护区(场所)的建设

首先，宏观保护区面积大，重叠严重，有些不能得到有效保护。《国家生态功能区划》中50个国家的重要生态功能区总面积为220万平方公里，《国家主体功能区规划》中的25个重点生态功能区总面积为386万平方公里，《中国生物多样性保护战略与行动计划》中的32个陆地生物多样性保护重点区域总面积为232万平方公里，占22.9%， 此外，有些地区是按照现有的行政区划进行划分的，内部有许多城镇和工业开发区，这不可避免地会导致开发、建设和保护之间的矛盾，难以实施有效的生态保护措施。

二是自然保护区的建设和保护需要进一步科学布局和严格管理。目前，我国自然保护区的面积约占国土总面积的15%，已经达到甚至超过了发达国家的水平，但自然保护区的建设具有明显的地域性和不平衡性。在一些早期建立的自然保护区，科学论证不足、规划不合理、片面追求面积规模等问题没有得到有效控制；一些自然生态系统和珍稀濒危物种没有得到有效保护。例如，中国30%的自然生态系统、20%的野生动物和40%的高等植物仍在保护区之外，没有得到有效保护；已建立的各级各类自然保护区也存在缺乏制度保障、保护和管理不严等问题，并不断受到各种经济发展活动的侵蚀。

此外，大多数指定的风景区、森林公园、湿地公园、地质遗迹和其他保护区都具有重要的生态功能。然而，由于机制等原因，他们大多把追求经济效益作为实际操作的首要目标。旅游业发展远比自然保护重要，生态破坏也很普遍。生态保护和管理亟待规范和加强。

总的来说，我国生态保护区类型多、面积大、覆盖面广，但科学、系统、协调的布局和管理明显不足；缺乏严格的生态保护标准和管理措施，各级政府难以支持对现有保护区的有效管理和保护；此外，各级政府把国内生产总值和财政收入放在首位，企业和个人把眼前利益和经济利益放在首位，不断侵占生态保护区，对建立健全高效的国家生态安全格局造成了极大的威胁和破坏。

划定生态保护红线是科学整合各类保护区、强化各类保护管理手段、明确各级政府职责和义务、提高生态保护效率的最有效途径。也是提高生态保护水平和方法，科学构建生态安全格局的最有效途径。扭转生态环境恶化趋势，促进经济社会协调发展是必然选择。因此，《指南》将重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区和禁止开发区界定为划定生态功能红线的主要区域。

重要生态功能区:在水土保持、水土保持、防风固沙、洪水调节、生物多样性保护等方面发挥重要作用，并与国家或地区生态安全相关的空房间区域。中国重要生态功能区包括国家生态功能区划中的国家重要生态功能区、国家重点生态功能区和国家主体功能区规划中的海洋重要生态功能区。

在国家生态功能区划中，有50个重要的国家生态功能区，包括水土保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄。在国家主体功能区规划中，国家重点生态功能区有水资源保护、水土保持、防风固沙和生物多样性保护等25项内容。重要的海洋生态功能区主要包括水产种质保护区、国家海洋特别保护区和海洋公园等。重要生态功能区红线的划定不仅保护了自然-社会-经济复合生态系统中生态服务的重点区域，而且从根本上解决了经济发展过程中资源开发与生态保护的矛盾。

生态敏感地区和脆弱地区:对外部干扰和环境变化敏感并容易发生生态退化的地区。中国的生态敏感区和脆弱区分布在陆地和海洋上。其中，土地生态敏感区和脆弱区主要包括降水、积温、表层土壤基质等条件难以保证植被快速自然恢复的区域，这些区域经常受到大风、干热等恶劣天气、洪水、风浪等强侵蚀以及人类活动的影响。

2008年，环境保护部和中国科学院联合发布了《国家生态功能区划》，对中国各省的土壤侵蚀、荒漠化、盐渍化、石漠化和冻融侵蚀的敏感性进行了评价和识别，初步确定了中国生态敏感区的分布。同年，环境保护部发布了《国家生态脆弱区保护规划纲要》，明确指出东北林草交错带、北方农牧交错带、西北荒漠绿洲交错带、南方红壤丘陵区、西南岩溶石漠化区、西南山地农牧交错带、青藏高原复合侵蚀区和沿海水陆交错带是我国土地生态脆弱区的主要类型。

参照《国家海洋功能区划》和海洋生态环境保护相关文件，海洋生态敏感区和脆弱区主要包括海洋生物多样性敏感区、海岸侵蚀敏感区、海平面上升影响区和风暴潮影响区四类区域。其中，海洋生物多样性敏感区是指分布在我国海域和海岸带已建保护区以外的生物物种资源丰富的区域，如鱼虾产卵场、洄游通道、红树林、海草床和珊瑚礁生态系统等。海岸侵蚀敏感区是指受海水波浪和潮汐强烈影响，多年或近几年处于侵蚀状态的天然海岸线。海平面上升影响区是指全球海平面上升叠加区域内地面沉降导致相对海平面持续上升而导致的海岸带淹没区；风暴潮增水影响区是指风暴潮发生时，实际潮位高于天文潮位而造成的海岸带淹没区。生态敏感区和脆弱区红线划定后，将为人居环境安全提供强有力的生态保障，为减少自然灾害、协调区域生态保护和生态建设提供支持。

禁止开发区:是国家主体功能区规划中的四大功能区之一，是指依法设立的各级自然文化资源保护区和其他禁止工业化、城镇化发展、需要特殊保护的生态区。

在国家一级禁止开发的地区包括国家自然保护区、世界文化和自然遗产、国家风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级禁止开发区域包括省级及以下各类自然和文化资源保护区、重要水源以及省人民政府根据需要确定的其他禁止开发区域。开发区红线禁止后，已建立的具有重要生态保护价值的保护区将进一步明确，对原有保护管理机制的控制将进一步加强。

如何划分差异？

●通过生态重要性评估，确定具有重要保护价值的空地区

在确定生态功能红线的划定范围后，最关键的一环是通过生态重要性评价，确定具有重要保护价值的空地区。在系统考察国内外生态功能评价理论和方法的基础上，《指南》对三种类型的划定区域建立了不同的划分方法，以保证生态功能红线划定的科学性和可操作性。

对于重要的生态功能区，主要进行不同类型生态系统服务的重要性评价，包括水土保持、水源保护、生物多样性保护、防风固沙、调蓄洪水等。目前，国际上生态系统服务的评价方法相对成熟和完善。《指南》给出了大规模快速评估方法和中小规模数学模型方法，可根据全国实际情况选择使用。

对于生态敏感区和脆弱区，主要进行不同类型的生态敏感性评价，包括水土流失敏感性、土地荒漠化敏感性、石漠化敏感性等评价内容。所采用的评价指标和评价方法也得到了学术界的认可，并在典型地区得到了很好的应用。

对于禁止开发区，考虑到空各类保护区分散、主管部门多、管理严格程度不同的现实，本指南将国家级自然保护区的核心区和缓冲区纳入生态功能红线范畴，体现了其管理的严格程度。

最后，为便于生态功能红线的严格保护和长期管理，规范生态功能红线划定结果的形式和内容，《指南》提出了整合地图、数据库和书面报告的生态功能红线结果要求。其中，地图包括划定生态功能红线过程中的各种基础图、不同类型的生态功能红线分布图和汇总图；数据库是整合生态功能红线的基础信息，包括地理位置和范围、自然和社会经济状况、保护目标、主导生态功能、主要人类活动和存在的问题、控制措施等。书面报告主要说明生态功能红线划定的技术环节、工作流程和结论。

《指南》的出版标志着国家生态保护红线划定的全面展开。下一步，环境保护部将继续深化生态功能红线划定试点工作，督促生态红线到位，实行最严格的生态保护制度。