全国人大常委：中国环境治理最难时期已经到来

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对中国人来说，在过去的十年里，城市已经取代了乡村成为最普遍的生活环境。这意味着吃东西应该燃烧汽油，开车旅行，买衣服；这意味着你不能留下相互关联的信息和银行证券；这也意味着中国人遭遇了现代城市社会所带来的前所未有的环境危害。Pm2.5、烟雾、水氧化物污染、土壤酸化、重金属污染和垃圾围城不仅为中国人所熟悉，而且成为中国许多社会冲突的根源之一。去年，环境保护法进行了修订，国务院发布了“十大国文”，环境保护部也制定了具体的环境规划。这一系列措施表明，环境一直被视为一个政治问题。然而，环境治理不仅是一项生活要求，而且是一项政治任务，有其科学的逻辑。未来十年，中国城市化进程将进一步深化，环境压力将继续加大。我们应该如何处理它？记者采访了全国人大常委会委员、中国科学院科技政策与管理研究所副所长王毅。

环境治理仍然是一种总体控制策略

记者:许多学者和相关人士认为，目前的环境治理政策仍处于总量控制阶段，这一战略跟不上信息化和城市化的发展。相关研究表明，环境问题已成为中国社会最为关注的问题，这与环境治理战略的滞后形成了鲜明对比。你怎么想呢?

王毅:中国的现代化进程可以说是前所未有的。众所周知，发达国家走的是先污染后治理的道路，而我们仍然深陷其中。当然，中国有自己的发展规律，没有哪个国家有这么大的规模。如此快速的经济增长导致了如此严重的问题。其次，在我国的发展过程中，发展与环境的关系没有得到妥善处理，环境污染控制的力度远远落后于经济增长的速度。第三，我们制定了许多环境法律和政策，但没有得到很好的执行。事实上，我们已经做了很多努力。例如，广州在治理城市内河方面非常典型，两年内花费486亿元。然而，这是一个采用治理技术和制定规划是否正确的问题。环境治理应当依法进行，河流污染控制应当以河流流域为基础，而不是以主要河流和支流为基础。此外，治理本身应该是全面的，不仅针对源头，而且针对河流治理、容量管理等。综上所述，以上三点导致了当前环境问题的出现。

总体管理战略是基于中国的现实。环境问题太多了，但资源毕竟是有限的。根据不同的标准，目前的环保投资占国内生产总值的1%-2%，相对有限的资金不能解决所有的问题。此外，污染控制只是环境保护的一个方面，还有一系列的问题，如生态保护和资源保护。从政策角度来看，我们应该选择最重要的问题。那是什么？“十一五”规划关注两种污染排放，即化学需氧量(水污染所需的氧化量)和二氧化硫。事实上，总量控制的方法是从“九五”开始的，这个目标在当时就实现了。我个人认为这与1997年的金融危机有关。为了应对危机，我采取了积极的财政政策，并引进了许多环境基础设施。然而，2000年后，环境治理的速度再也赶不上经济的快速增长，第十个五年计划减少了10%，这未能实现目标。因此，“十一五”规划只选择了两个核心指标。

记者:这也是因为空气污染非常严重，我们必须密切关注吗？

王毅:空气污染真的很严重。这两年最重要的事情是pm2.5污染。污染的形成是一个科学问题。特别是，中国的情况可能比外国复杂得多。五六种主要污染物，如氮氧化物、硫氧化物、一氧化碳和氨，可以随便计算。此外，直接排放的颗粒物和臭氧形成二次污染物和无电极污染物。因此，控制其中的一种是绝对不可能的，而且有必要控制各种污染物以减少pm2.5的主要来源。但问题是我们只知道污染源的大致方向，但我们不能非常精确。北京和广州已经积累了十几年的经验，可以对污染源做一些比较分析。在其他刚刚开始测量的地区，主要的污染源是未知的，没有任何控制。

就治理目标而言，我们希望从全面控制转向质量控制。为什么没有提到这个？这是因为经过评估，发现它可能不会实现。质量是一个综合指标。为什么pm2.5是空气污染的核心指标，不仅因为它是一个污染物指标，也是空空气质量的一个标志。它代表了几种污染物的最终综合，实际上，它是对空气体质量的一种衡量。

从总量向质量过渡，提供生态系统服务，这是一个整体转变的问题。在确定了指标之后，下一级的问题是制定什么样的政策和提供什么样的制度保障。经过研究论证，有必要提出具体的措施，应该建立什么样的保证，应该完成多少年。目前，我们的总体论证研究还不到位，但现在我们将提到两年内下降多少的目标。目前，仅仅展示不同的城市是不够的。

对环境设施的投资跟不上经济发展

记者:可以说1997年增加环境投资仍然可以控制污染，但2000年后，环境投资跟不上经济发展造成的污染，导致过去十年环境污染日益严重？

王毅:1997年以前，环境基础设施没有这么大的投资。直到“十五”期间，环境基础设施投资没有大幅增长，但仍保持基本水平。问题是经济发展太快了。事实上，在“十一五”期间，这种投资有所增加，并制定了具体的节能减排措施。2013年，环境基础设施投资增速超过国内生产总值，达到10%，但仍跟不上经济发展。还有一个环境债务的问题，环境统计中有很多问题。在发达国家，当经济增长最快时，环境投资达到gdp的3%，但在不同的时期，经济总量没有中国大，增长速度也没有中国快。更重要的是，我们还有环保设施的使用率问题。已经打开了多少脱硫装置？所有的污水处理厂都在运行吗？

记者:这种环保设施不被使用的现象普遍吗？是不是因为我们的监管不到位？我们不完善的监管体系是否还会导致很多问题？

王毅:当然会发生这种情况，但是还没有进行系统的调查。这种情况的出现肯定是由于监管不力。为什么监管不到位？首先，必须有一个监督团队，必须有制度保障，这是现在所没有的。林业保护中有林业警察，环保监察大队的执法能力远远不够。环境保护部也希望建立整个监测系统，但目前还没有这样的制度安排。环保局没有关闭工厂的法律授权，所以它必须有附加条件，并与地方政府一起行动。100，200，000的罚款是多少？此外，工厂经常与地方政府勾结，地方保护主义是一座坚不可摧的堡垒。因此，除了建立一个官方的监测系统外，还必须发展一个独立的社会监测系统，依靠该系统来保护生态环境。我认为今年两会期间环境保护法的修改可能会有新的内容，应该进行更充分的讨论。离2020年只有六七年了，要做出大的制度安排非常困难。执行会议每两个月举行一次。根据立法程序，通过一项法律可能需要两到三年的时间，时间不允许。在制度不完善的情况下，要想加快治理政策的推进，没有法律工具是做不到的，会出现矛盾。发达国家有非常成熟的制度设计，加州的环境处罚非常详细。罚款从1000元到100万元不等，罚款时间精确到当天。对于何时罚款以及在何种情况下追究刑事责任，有非常明确的规定。这叫做精细化管理。

记者:有人认为应该在环保局建立垂直管理体制，切断与地方政府的联系，只监督和强化司法程序。这能被更有效地监控吗？

王毅:现在环境保护法的修改就是这个方向。《环境保护法》二审应增加公益诉讼，二审应扩大公益诉讼机构的范围，公益诉讼机构的范围比原一审有所增加，但仍不够。我认为监督应该多管齐下:首先，政府应该有一个监督体系和自己的独立性。第二，社会应该有一个监督体系，建立一个完善的公益诉讼制度，并加强处罚，使污染企业感到痛苦。第三，舆论监督，如果上市公司违反环保法规，他们将暂停交易，如果知名品牌非法污染，这将影响他们的声誉。对于像中国这样的大国来说，信息、经济、法律和行政手段都可以得到有效利用。

建立环境保护指标和环境保护体系

记者:目前，空气体控制和水污染控制指数化的意义是什么？如果没有指标，人们不满意，但指标设计太高，人们可能会更不满意？

王毅:是真的。自我国管理自己的环境目标以来，已经实现了多少目标？自20世纪80年代以来，我们开始了五年改进和十年优先的目标。目标太多了，几乎都毫无例外地落在了空身上。在九五期间，减少污染排放的目标实现了，所以我印象特别深刻。建立指标的集中管理并非无效。例如，淮河治理仍有许多成就。因此，目标仍然重要，应该适度超前。我们认为环境治理是一项政治任务，排名第一。这没问题，但不能变成政治口号。既然指标已经确立，就有必要使其清晰和科学。例如，环境保护部要求，到2015年，关键地区的pm2.5浓度将每年下降5%。这个治理目标是可以的，但是它的成本是多少？政府应该承担多少，人民应该承担多少？普通人愿意承担额外的责任吗？会不会因为政府承担成本而导致经济不稳定？我认为所有这些都应该而且能够说清楚，但我担心如果我不说话或不敢说话，如果出了问题，我将付出高昂的代价。例如，为了实现兰州市减少污染的目标，在过去40天内限制单个和两个数字将减少煤炭消耗并影响城市供暖。有什么意义？所以我认为这个问题应该首先讨论。但是现在没有好的环境供公众讨论。当专家出来讲话时，老百姓很生气，政府说这更加吃力不讨好。应该建立一个良好的公众讨论机制，应该不经讨论就制定指标，如果没有实现或问责，就不会得到认真对待。

记者:在过去的十年里，每年消耗2亿吨标准煤能源。这种情况会持续多久？如何调整产业结构？仅仅调整行业来解决当前的环境问题还不够吗？

王毅:2亿吨标准煤的能耗是我们综合核算的结果。当然，在过去的两年里，这一数字有所下降，去年是1.4亿吨标准煤。我认为下降的原因是经济波动。我认为这种能源消耗趋势将在未来五到十年内持续，然后逐渐减少。这是由城市化的发展趋势决定的。无论节约多少能源，减少多少排放，即使控制高耗能行业，效果也非常有限，因为需求无法降低。大力推动电动汽车的发展，但它仍然需要烧煤发电，并有一个转换问题。综合计算表明，污染可能更大。从环境保护的角度来看，首先要调整产业结构，这是核心因素。二是改变能源结构，降低煤炭消耗。“十三五”期间，煤炭消费总量可以控制。第三，让末端处理技术上升。从目前的预测来看，高峰需求将在未来五年或十年。例如，对住房的需求基本上达到高峰，然后需求可能下降，行业自然会下降。我认为未来的五到十年将是中国最困难的时期，因为经济需求还在上升，没有你们的意愿是不可能大幅度调整产业结构的。因此，一方面，我们应该努力探索新技术，推广混合动力汽车，提高石油产品的质量。另一方面，中国人的城市化需要改变消费模式，城市化没有必要为经济堆积消费能量，这就要求我们用消费模式和消费观念来引导城市化。

记者:从最高目标来看，到2017年，环境治理可以实现哪些目标？如果我们要实现“全国十条”的目标，还有哪些方面需要加强？

王毅:根据这个时间表，我想我可以做任何我能做的事情。我认为我们应该从长远的宏观角度出发，环境治理应该从十年到二十年考虑。我们的技术基础需要10年到20年的时间来准备，同时还需要制定相关的法律，如环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等，并建立制度基础。根据三中全会的决议，政府治理体系应该更加现代化和有效。他们都在谈论水利部、环境保护部以及住房和城乡建设部。无论水利部是如何建立的，都可以先建立一个协调机制，这样这些部门就可以更好的合作。为了控制水污染，有必要在流域范围内进行协调。没有区域环境保护机制，具体措施无法推广。水域的治理应该根据自然本身的要素来设计。同样，空天然气也有区域治理。目前，省市环保局都是为地方服务的，这种情况必须解决，监管体制需要系统更新，社会监督需要完善。现在我们讨论环境税、资源税和阶梯水价。市场经济价格机制一方面可以发挥作用，但不能解决所有问题。

环境保护立法是制度建立的前提

记者:从《环境保护法》的修订来看，完善这一制度需要多长时间？

王毅:修改后的环境保护法今年可能会通过，环境保护部希望在4月份通过。我感到有点焦虑，希望能有更深入的讨论。20多年前颁布的环境保护法已经完全不能满足现实社会的需要。如环境信息公开和公益诉讼等备受关注的问题，可以通过完善环境保护法来解决。应详细说明法律责任、公益诉讼、管理制度和信息披露。如果基本的法律法规如环境保护法被吞没和模糊不清，制定其他法律就没有意义。

记者:你提到未来五到十年将是中国环境治理最困难的时期。会出现什么样的危机？你需要一些短期措施吗？

王毅:大气和水都是迫在眉睫的问题，应该修改以前的处理措施。还有土壤，还没有数据发布。土地管理也需要花很多钱，特别是在南方，那里的土壤重金属污染严重，需要认真研究和讨论。相对短期的政策和计划必须有一个整体计划，如果不知道来源和方向，这样做肯定是不成功的。在现有的技术条件下，十进制百分位数还不清楚，但十位数仍然可以弄清楚。如果你知道方向是什么，你应该马上去做，你不能等到一切都解决了。还有大家普遍关心的垃圾问题，这是城市化的产物。垃圾分类习惯不可能在短时间内养成，至少需要20年来培养一代人。在城市生活多年的人会知道垃圾分类，但是刚进城的人怎么会知道呢？还原、分类和焚烧是目前最好的方法。填埋和生态处理不能解决问题。焚烧是一种相对有效的大规模集中处理方式。虽然会有一些危害，但可以在现有技术下进行处理。关键是向普通民众解释可能的危害，规划好垃圾焚烧厂，并公开处理过程。特别是非政府组织，有必要更好地向公众解释废物焚烧会产生二恶英和其他有毒物质，但这不是必须的。焚烧过程中的技术控制可以减少二恶英。不要幻想减少垃圾。垃圾随着人均收入的增加而增加。就像能源一样，二氧化碳排放量随着收入的增加而增加。