白皮书15：环境产业2012年度回顾与展望

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自2012年以来，中国的“十二五”规划陆续出台，整体环保产业政策不断完善。2013年初，随着两会的召开，中国进入了新的十年。新一届政府和新一届班子，加强生态文明建设，提出“美丽中国”的理念，极大地提高了环境保护的要求，推动了中国环保产业的快速发展。中国环保产业的潮流中蕴含的是风险还是机遇？因此，本期《2012年中国环境产业回顾与展望》将从研究所的角度回顾2012年环境产业的年度表现，并展望新一年的产业发展，供大家参考。

2012年中国环保产业回顾与展望

作者:符涛，中国水网/中国固体废物网主编

2013年3月

(根据符涛在2013年3月1日e20环保产业俱乐部年会上的发言)

一、2012年政策审查

2012年，中国环保产业面临两大宏观背景:国内经济发展放缓和国际金融危机的影响。一方面，中国经济总体呈不可避免的下降趋势，经济增长率和总体增长预期都在下降；另一方面，国际金融危机最糟糕的时期已经过去，但其影响远未结束。。在国内外宏观经济形势的影响下，中国环保产业面临的国内宏观政策背景、经济政策和产业政策主要表现在以下几个方面。

1.宏观政策背景

1)政治体制改革的呼声越来越高

改革开放三十多年来，经济体制逐步从封闭的计划经济发展到有中国特色的市场经济。随着经济体制的逐步开放和日益增强的灵活性，中国各界要求国内政治改革的呼声日益高涨。政治和公众舆论的压力将不可避免地使这个国家思考改革的道路。然而，由于中国人口众多，国情复杂，改革是一个长期的过程。在保持国家体制不变的前提下，行政改革的力度正在加大。十八大以来，中国新一届领导集体掀起了一场廉政风暴，释放出政治改革的信号。环保产业高度依赖政策，政治压力和改革无疑会影响环保产业的发展。

2)服务均等化需求增强，民生更加关注

改革开放以来，随着中国经济的增长，贫富差距逐渐拉大。过去30年来，通过反复投资，中国经济实现了持续快速发展。然而，中国目前的经济发展不平衡，忽视了对环境的影响。2012年，环境危机在全国爆发。北京“7·21”暴雨暴露出城市排水问题，华北地区冬季以来持续雾霾天气，1231苯胺泄漏引发的流域污染事故，潍坊市地下污水暴露...中国的环境保护问题面临着巨大的压力。因此，政府更加关注与民生相关的环境问题。此外，公共服务均等化的要求也越来越高。环保产业是一项公共服务，均等化的要求会影响国家对环保产业的需求，进而影响产业的发展方向。

3)公共权力过度集中滋生腐败，危及政府公信力

中国的政治体制导致了中央权力的集中，但同时，虽然财权集中在中央政府，环境权力基本上在地方一级。当政府促进社会服务均等化时，权利必须进一步转移。由于政府约束机制不完善，权力转移过程中容易发生寻租，导致腐败，进而导致政府公信力下降。

环境和水务市场是由环境服务的外部化而产生的，它依赖于政府的社会管理和公信力。政府社会管理的缺失将影响公共服务的提供。举例来说，如果政府不做好废物处理厂的选址工作，即使采用市场上现有的先进技术和服务协议，也会受到其他因素的干扰，使废物处理厂的价值无法充分发挥。在环境服务合同中，包括政府在内的甲方有一定的变更因素，这将直接影响产业布局。

4)新媒体的发展使信息扁平化，增加了公众对环境保护的参与

新媒体的兴起使我们每个人都成为媒体的一员。环境问题与民生息息相关，公众参与迅速增加。例如，潍坊的地下污水事件首先由网民在微博上发布，表明潍坊的一些企业通过高压井向地下深处排放污水，随后媒体和网民纷纷跟进，引起了公众对地下水污染的广泛关注。微博等网络工具的普及使得公众监督成为一股非常重要的力量。

2.经济政策问题

1)产业结构调整和转型的总体趋势

发展现代服务业和战略性新兴产业的提出，表明中国目前正在加强产业结构调整。服务业和战略性新兴产业都涉及环境产业。节能环保在全国七大战略性新兴产业中排名第一；环境服务业也是现代服务业发展的重要组成部分。所有这些政策都反映出促进产业结构调整和转型是大势所趋。

2)中央转移支付引导投资地方政府债券试点风险较大

中央和地方政府在“财权”和“行政权”方面一直存在不平等问题。大部分“财权”集中在中央政府，自1994年以来实行的分税制至今没有进行结构调整；与此同时，环境领域的大多数“权力”，即公共环境服务的责任，都归于地方当局。在这种背景下，为了完成一个项目，地方政府需要经常向中央政府申请转移支付。这种财权和行政权的不平等一方面降低了公共服务的效率，另一方面也可能诱发甲方环保产业的非理性行为，从而影响产业结构。

2009年，国务院批准财政部发行地方政府债券。2011年，“两省两市”地方政府进一步试点自行发行债券。但是，资金比例有限，中央转移支付仍占投资的很大比例。目前，我国地方政府市政债券的发展还不成熟。2013年，国家安排3000多亿元地方债券代地方政府发行，但由于是代地方政府发行，基本上是国债，效率不高。目前，地方政府没有有效的约束，一旦市政债务政策放松，地方政府就有破产的危险。然而，“财权”和“行政权”的不平等使得地方政府需要寻找各种途径来扩大地方资本来源。未来一年，转移支付仍可能在环境投资中占较大比例。

3)财政支付倾向于环保产业

自2013年初以来，为了缓解经济下滑的压力，国家实施了积极的财政政策和适当的宽松货币政策。2008年，政府实施“4万亿”投资抵御全球金融危机，大力加强基础设施建设，发电厂和钢铁厂建设全面展开。然而，这次实施的积极财政政策倾向于增加对民生的投资。供水、污水处理和垃圾处理，这些环保产业的主要投资项目都在民生领域。在接下来的一年里，环保产业可能会得到大量的财政支付倾斜。但对于环保产业的发展来说，这种倾向是好是坏还有待验证。从积极的方面来看，这将有助于该行业的基础设施投资，并提振工程和设备市场。但是，如果使用不当，将会扰乱现有的以市场为导向的公共服务模式，影响产业结构。

4)税制改革促进服务业深入发展

2012年，一项重要的税收改革是"税制改革"。将过去缴纳营业税的应税项目改为缴纳增值税，减少了重复纳税环节。“营改增”的主要目的之一是促进服务业的发展。例如，一个综合服务提供商获得一项总承包服务，然后将工程、运营和服务环节外包出去，他将支付多种营业税；然而，税制改革后，重复征税环节减少，税率大幅降低，这将刺激综合环境服务提供者的发展，促进综合环境服务产业的转型

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5)鼓励和引导民营经济发展，增强经济活力

2010年，国务院发布《新三十六条》，鼓励发展非公有制经济。2012年3月，国家发展和改革委员会召集45个相关部门召开会议，落实鼓励和引导民间投资工作，要求各部门在6月底前完成任务。但是，这些部门政策是在贯彻中央精神的要求下紧急出台的，在很大程度上没有进行深入的规划和指导，只是表面的文件。总的来说，现在仍然是国有企业和国有经济快速发展的时期，而不是民营经济快速发展的时期。鼓励和引导私营经济的政策实际上是为了增加经济活力。

6)资本市场没有完全放开环境领域

在宏观政策的刺激下，国内外资本市场的融资倾向于环境领域，但受到多重约束。自2013年以来，环保类上市公司普遍经历了股市飙升。不断爆发的环境危机引起了人们对环境产业的关注，资本市场也对环境领域的发展持乐观态度。然而，就目前情况而言，环保企业的盈利能力并不乐观。与此同时，资本市场的首次公开发行尚未完全放开，大量企业排队等待上市。

7)随着资源价格的上涨，供水、再生水和海水淡化产生不同的影响

资源价格的提升是近3-5年来业界的一个热点。对于水行业来说，水资源费是水价的一部分。在水价调整严重滞后的情况下，水资源费的增加增加了传统供水企业的成本，使得亏损的供水行业更加困难。另一方面，资源价格的上涨将促进再生水、海水淡化等产业的发展。资源费的增加将改变价格结构，这显然有利于资源利用产业的发展。

8)人民币持续升值，影响海外市场

此外，人民币升值也会影响海外市场环保企业的发展。对于装备产品制造企业来说，人民币升值无疑会提高产品出口价格，从而危及海外市场的巩固和拓展；但是，对于投资公司来说，人民币升值可能会降低实际支付价格，这有利于海外M&A交易的实现。

3.产业政策主线

在经济政策之后，指导工业发展的几条主要政策路线值得注意。

1)难以实施一系列指导性和针对性的环境规划

2012年，政府发布了一系列环境规划，如节能环保“十二五”规划和环保设备规划。除了排放指标中的结合指标，如化学需氧量、氨氮、二氧化硫、二氧化氮等。，大部分规划内容是客观的、指导性的，很难实施。但一个明显的趋势是，集体引入规划有利于整个行业的发展，并吸引资本市场的关注。

2)系列投资建设规划方案色彩浓厚

在NDRC的领导下，2012年发布了一系列建设性投资计划。5月4日，国务院办公厅先后发布了《第十二个五年全国城市污水处理与回用设施建设规划》和《第十二个五年全国城市生活垃圾无害化处理设施建设规划》。根据规划，“十二五”期间，全国城市污水处理及回收设施建设计划投资4298亿元，全国城市生活垃圾无害化处理设施建设总投资约2636亿元。5月25日，住房和城乡建设部发布了《关于中国城市供水设施改造建设“十二五”规划和2020年远景目标的通知》，提出“十二五”项目总投资4100亿元。建设性规划的引入明确了国家的财政支出，从而形成了一条清晰的主线，指导地方政府乃至项目公司的投资计划。然而，这些计划的规划色彩依然浓厚。

3)环境产业系列发展规划促进产业转型

2012年底和2013年初，环境保护部先后发布了《环境保护服务业试点工作方案》和《发展环境保护服务业指导意见》，组织了环境保护服务业试点工作，鼓励了全国环境业务模式的创新，成为环境体系的新起点。

4)供水建设回归计划价格危机，促进服务改善

2012年5月，国家发布了供水设施建设第一个五年建设投资计划。此前，国家环境基础设施建设投资计划仅涉及污水处理和城市生活垃圾处理行业。供水投资“十二五”规划的颁布表明，政府已开始将供水视为政府负有投资责任的公共服务单位。虽然供水行业在市政公用事业中排名第一，但在财务上却没有受到重视。1998年城市供水价格管理办法出台后，供水企业开始自筹运营资金，不享受国家转移支付或地方财政支付补贴；整个供水行业的净资产十多年来没有大幅增长。除了一些外部社会资本和股权投资，政府没有新的股权投资。

因此，供水公司的运营成本应包含在供水价格中。这样的供水价格很难维持企业的运营，供水企业面临着巨大的债务压力。国有企业依靠高额债务，合资企业依靠资本注入。这些方法已经难以维持企业的生存和发展。

另一方面，供水价格体系被推迟。新的价格管理方法需要征求全国各地的意见，结果不容乐观。供水行业提价难度越来越大，但公共服务价格上涨却不为社会所理解。政府补贴被认为是支付公共服务费用的首选。低水价和政府补贴不足给供水企业造成了长期损失。为了寻求自身发展，供水行业开始尝试增值服务，即在直饮水、二次供水和水源领域，通过增值服务扩大收入链。

5)计划模拟海水淡化和加热

2012年，许多政策相继鼓励海水淡化产业的发展。2012年初，国务院发布了《关于加快发展海水淡化产业的意见》。年中，科技部和国家发展和改革委员会再次联合发布了《海水淡化技术发展第十二个五年规划》，这表明国家更加重视用海水淡化处理国内水危机，这将加快其大规模发展。海水淡化和南水北调形成了博弈状态，目前处于僵持阶段。然而，随着资源费的增加和南水北调工程实际调水成本的逐步公布，海水淡化市场将迎来大发展。

6)不能调用长期付款策略

环保产业的支付政策包括垃圾处理费、污水处理费和自来水价格等的征收。目前，由于受到一些政治因素的影响，水价管理方法已经滞后。在政府公信力经常受到质疑的情况下，水价制度不可能在短期内完全理顺。

相比之下，与政府收入关系更密切的水资源费更容易实施。这进一步加强了政府对价格的干预，但对促进价格体系的真正形成没有实际意义。

7)废物转化为能源补贴刺激市场影响主流技术路线的选择

2012年3月，国家发展和改革委员会发布了《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》。该政策规范了以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目的价格，直接刺激了垃圾发电市场。在补贴政策出台之前，垃圾焚烧发电项目市场呈现出较好的发展趋势，出现了许多大型上市公司。补贴政策的实施将增加焚烧技术路线的市场份额。

此外，我国垃圾焚烧发电领域还没有完善的排放标准。一旦政府严格控制排放标准，工业发展将受到严重限制。因此，积极提高垃圾发电的排放标准，形成技术路线转型，将有利于行业的长期健康发展。

8)改善了对餐厨垃圾的政策要求

2012年，一方面地方政府重视餐厨垃圾处理领域，另一方面项目市场的空厅也吸引了企业的重点关注和参与。2012年11月，第二批16个餐厨垃圾资源化无害化处理试点城市名单公布。同月，第三批餐厨垃圾资源化无害化试点城市正式启动。

目前，餐厨垃圾处理设施的建设仍然依赖于政府的直接投资，而企业提供技术服务。公共服务的接口存在许多问题。例如，厨房垃圾的收集和运输。谁将确保餐厨垃圾的收集和运输？食物垃圾处理的付款机制是什么？这些问题还没有被政策搞清楚，商业模式也不清楚。企业贸然进入行业，具有一定的风险。

9)需要实施促销政策

为了促进环境领域的发展，国家发布了几份文件，涉及土地、税收和吸引人才方面的优惠政策。然而，政策执行的结果和效果存在很大的不确定性。大多数与环境保护相关的政策没有详细的行业主管部门，政策的系统性执行不强，导致环境领域优惠政策的执行存在地区差异。一些环保项目的推广政策仍需政府进一步落实和完善。

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二.2012年市场热点

随着国民经济转型和服务均等化的推进，政府加大了对环境产业向环境服务业转型升级的政策支持力度。围绕产业转型升级，市场上有许多热点。

1.产业升级和服务业升级需要专业化和一体化作为方向

1)服务细化加速了服务标准的提高

环境服务将更加完善。由于环境标准越来越严格，监管越来越到位，在以前广泛的垃圾焚烧和供水领域将提倡绩效管理。尤其是对于垃圾焚烧，行业标准缺失，包括流化床标准。一旦专业标准制定并实施，将会产生巨大的影响。

2)专业服务，提升技术市场需求

2012年市场的另一个热点是企业服务的专业化。许多专业技术公司也开始提供综合服务。然而，企业首先需要有技术基础。以技术为核心拓展业务，有利于企业在高度和宽度上的发展，从而创造更好的利润。在政策监管严格的背景下，注重技术和从事专业化服务成为市场热点。

3)服务集成的三个方向

企业服务整合的三个方面包括:区域内服务内容的整合、产业链内的整合服务以及整合所催生的区域平台公司。

其中，区域平台公司是近年来的新标杆。2012年，中国在山东和新疆的水投资平台发展迅速。首创股份湖南平台股份有限公司和中国节能新成立的江西平台股份有限公司是投资集团与地方政府合作成立的平台公司，是集团服务整合的重要方向。

此外，当地水务公司正在迅速发展壮大。许多水务公司已经将业务范围扩大到供水以外，涉及污水处理、污泥处理和垃圾处理。实际上，这是在企业主营业务之外发展非价格控制业务，便于扩大效益，节约管理成本。这已成为中国环境领域的一种趋势。

2.融资需求增加工业一体化预计将会加强

1)资本市场不顺畅:ipo受阻，融资不需要等待资金

据不完全统计，目前中国环境领域有十几家企业在排队等待上市。上市已成为企业融资和扩张的迫切需要。如上所述，目前，国家优先鼓励在环境领域上市，但中国的ipo整体上还没有放开，许多企业排队等待上市的情况已经成为ipo“堰塞湖”现象。据报道，政府将很快发布它，以解决资本市场不顺利的问题。在此之前，一些企业可能会寻求其他融资方式来缓解财务压力。

2) M&A与一体化:资本主导与两极分化

资本市场对环保产业的期望总是很高，导致上市公司和非上市公司的资本成本存在巨大差异。以银行短期贷款为主的企业成本远远高于从资本市场获得高市盈率资金的企业。此外，资金总额差异很大。这些差异，加上宏观经济的全面萧条，促进了环境产业的整合。在过去两年中，SIIC基础设施公司先后收购了三家100万吨级的水投资公司，目前正计划收购另外两家100万吨级的水投资公司。此外，北京水务正计划收购杭州锦江，该公司在固体废物领域的废物焚烧能力排名第一。据报道，收购金额高达5亿美元。如果这个消息是真的，那么这样大规模的并购在环境领域还是很少见的。此外，北京水务的海外并购也加速进行。

从并购的角度看，水、固、气环保企业相互交融。如以大气处理为主营业务的国电清新涉足再生水行业，永清环保从大气领域拓展到水领域。环境产业链的直接整合已经成为一种趋势。除了项目整合，企业间的并购是整合的主要方式。2013年，M&A一体化预计将会加强。

3.产业转型加快了商业模式创新的速度

1)商业模式创新:合同环境服务

目前，环保企业在商业模式领域进行了不同的创新。比如永清环保，尝试在中小城市和县城开展综合环境服务。此外，正在讨论河流、流域或工业园区的综合治理。田波环境也在尝试在园区内签订一份综合服务合同。这种新的基于环境效应的付费商业模式，与国家倡导的合同环境服务相结合，是一个新的热点。

2)产权二级收益:对稀释产权的特许权的挑战

在主营业务利润较低的背景下，二级收入成为必须正视的利润方向。中国水利投资公司在经营模式上成功实现了产权的二次回归，其项目倾向于采用boo模式，拥有项目的经营权和所有权。乐观的水资产整体上升趋势，一些企业选择保留最终资产的所有权。这是一个挑战特许经营的产权收益模型，有其特定的合理性。一旦获得了最终的产权，企业就可以在主营业务之外获得一些额外的利益；随着资源价格的上涨，这种额外收入的比例将越来越高。一些公司已经成功地利用这种商业模式获益，但这种模式可能不适合私营企业。

三.2013年趋势预测

1.新兴领域的一般规律:重大事故促进环境治理

环境产业新兴领域进入快速发展轨道的基本规律之一是:重大环境事故-媒体发布引起公众和社会高度关注-中央领导批示解决-专项规划形成-获得大量投资资金-技术市场驱动-工程建设市场驱动-服务模式重复-商业模式和系统磨合创新-实现综合服务。城市污水处理已经完成了这个周期。危险废物处理在2003年非典期间爆发和发展。餐厨垃圾、土壤修复等都处于这一循环的不同阶段。我们注意到，行业规划形成后，最终将实现环境服务的回归，形成与公共服务体系相衔接的商业模式，即环境服务合同，但这需要一个过程，从五年到十年不等。因此，事故发生后，我们不应该急于为服务市场铺路，而应该用技术来跟踪和关注系统和模式的发展。

2.严格规范监管，促进技术和服务品牌发展

随着标准的提高和严格的监督，环境服务的每一个环节都必须重视技术、操作、管理和人才。这四个问题是环保产业发展到一定阶段后整合的基础。在此基础上，企业才能变得更大、更强、更有品牌。

3.整体经济下滑加剧了产业整合

另一个趋势是，整体经济下滑将促使环保行业进一步收购/合并。2013年，M&A可能会进一步加剧。这取决于首次公开募股何时发行，以及发行标准如何。如果上市和融资分开，这种压力可能会减轻；然而，如果首次公开募股不公布，许多无法抵抗排队上市压力的公司可能会选择被收购。因此，2013年可能是企业并购的高峰期。

4.整合拓展，发展增值服务

综合环境服务应该既广泛又广泛。做好主业是做好各项工作的基础。供水、污水、垃圾焚烧等传统环境服务业应以主营业务为基础，以实现增值服务为利润来源。然而，许多公司尚未开发增值服务。

5.“走出去”战略将加速中国环保企业的海外扩张

中国已经发展成为世界第二大经济体。中国的对外形象是一个负责任的大国。环境技术/服务的出口是最能反映中国利益和成为一个负责任的大国的关键。未来，中国将在更多场合向其合作伙伴展示我们作为环境使者的形象。因此，“走出去”不仅是行业的声音，也是政治凝聚力的主题，在未来会有很大的发展。

在“走出去”的道路上，我们需要参考以往的对外合作项目。当其他国家“走进来”的时候，他们已经有了一个成熟的体系，包括软体系研究、招投标制度和技术标准。中国的环境“走出去”也应倡导自己的经营管理体制，采用成熟的环境服务方式，包括bot、委托经营或epc，并按照中国的技术标准出口。这将在国际市场环境领域取得巨大成就。

2013年，中国环保企业将不可避免地进入海外扩张加速期。中国的综合国力和政治影响力正在增强，一批企业走出去展示中国的外部形象是必要的。在政府的支持下，环保企业“走出去”的步伐将会加快。

此外，政府还在考虑加强环境领域的国际合作，并计划建立一个中央政府。环境保护工商理事会已向政府报批，政府将为企业今后代表中国环保产业走出去提供舆论、政策和资金支持。

四.结论

虽然从政策角度来看，环保产业投资进一步加强，但如果投资范围仅限于计划投资，对产业的影响将是均等的。我们建议环保产业集团应把握市场主体地位，从产业角度呼吁政府购买专业公司提供的服务，以提高经济和社会效益。

其次，行业应积极与社会沟通。环保产业本身与社会密切相关。无论是水价、水质、垃圾处理厂选址还是地下水污染，都是社会和公众关注的焦点。政府、专家和社会有一定的沟通，但起点不同于行业主体。目前，行业内外部沟通渠道严重不足，这与行业内缺乏大的领导者有关。主流环保企业应该利用各种渠道在一定程度上引导与社会的沟通。

第三，企业要注重技术，搞好经营。项目运营是环保企业的主营业务和基础。考虑到与社会沟通的顺畅，企业必须首先保证自己项目的质量。

最后，几年前提出的“新环境保护运动”的概念一直延续到今天，并且一直在呼吁和强调，环境保护不仅需要政府的努力和重视，而且需要整个行业携手合作，积极参与制定新的行业规则。一个理性的行业应该是这样的，企业应该主动参与市场规则的制定。要实现这种参与，需要一群领导和负责任的环保企业的高度和远见。