傅涛：《环境保护法》应该重点谈责任归属

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自1989年《中华人民共和国环境保护法》修订实施以来，随着经济社会的发展，一方面，全社会改善环境质量的呼声越来越高，另一方面，环境保护和治理的速度跟不上污染和破坏的速度，环境保护面临着巨大的压力，环境保护日益成为经济社会发展中的热点和难点问题。为了适应新形势下环境保护的需要，修改环境保护法势在必行。

目前，在我国环境监管的法律实践中，我们主要依靠环境保护的专门法律，如《水污染防治法》和《大气污染防治法》。《环境保护法》被搁置了20多年。《环境保护法》修改后是废止还是升级成为人们关注的焦点。近日，中国水网采访了清华大学水政策研究中心主任、《中国水网顾问》主编符涛博士，就《环境保护法》的修改发表了看法。

符涛博士在接受中国水网采访时指出，由于历史的局限性，中国的《环境保护法》并没有从总体上摆脱计划经济的阴影。中国已基本建立起社会主义市场经济体制，强调转变政府职能，实行法治，树立科学发展观和新的环境保护观。今天，它的主要内容已经不能反映时代的要求。该法赋予环保部门的责任不明确，方法太少，保障执法的权力太弱，该法确实需要进一步修改和完善。

如果这一修正案能够进一步提高环境保护法的地位，使之成为国家在环境保护领域的基本法，那么它就能够与国家基本环境保护政策的地位相匹配。同时，此次修订应强化政府的环境保护责任，增加公众对环境保护的参与。符涛博士表示，此次修订应在提升环境保护法地位、明确责任分工、改变标准体系等方面做出重大改变，以体现环保工作。

提高环境保护法的地位

当前的时代背景是，环境保护已经成为一种综合需求，政治体制、经济体制和行政体制都必须与之相适应，所有这些都需要调整，都需要一个解决方案来做出决策。目前，从法律层面看，《水污染防治法》、《大气保护法》、《固体废物污染防治法》和《环境保护法》处于同一水平，但从本质上讲，《环境保护法》是环境保护的基本法，为其他单行法提供了基本框架，是基本法。

符涛博士说，此次《环境保护法》的修订要求进行重大修改，以确定环境保护工作的综合地位，从而确定环境保护部门的综合地位(类似于NDRC在经济领域的综合地位)。希望环境保护部在未来10年内成为一个综合部门，对NDRC进行约束和协调。他说，目前，环境保护部已经从一个内部的局跃升为一个部，这是社会和经济发展的需要，但它仍然不是一个综合性的部门，不能适应未来的发展。今后，环境保护部作为一个综合部门的方向和地位应予以确定，这部环境保护法的修订应成为环境保护部实现其综合地位的契机。

符涛博士认为，环境保护规划应升级为与国民经济和社会发展规划并行，环境保护法应协调经济发展和社会发展之间的矛盾。因此，环境保护法需要明确五种关系:中央部门之间的关系、中央与地方政府之间的关系、排污企业与政府之间的关系、污染治理企业与政府之间的关系以及公众与政府之间的关系。

首先，环境保护是综合性的，有必要明确中央政府各部门之间的关系。环境保护部实现了从内部局、环境保护局、环境保护总局和环境保护部的四级升级；由于环境保护部的快速发展，已经跨越了中央各部门的职能，职能界定不清严重影响了环境保护的发展；因此，要理清部门之间的关系，环境保护是一件综合性的事情，需要各个部门的配合，有必要理清各个部门在环境保护方面的权责关系。

第二，要理顺中央和地方的关系。我们有五级政府，中央、省、市、县和镇。这五级政府如何划分和界定他们在环境保护方面的责任？这在《环境保护法》中非常模糊。基本情况是中央各省只谈管理权力而忽视责任，而基层政府强调责任，这是一种不平等的责任和权力。

第三，界定排污公司与政府的关系。也就是污染者和政府之间的关系。前者污染和控制它是相当普遍的，它可以被污染和负责的人所取代。

第四，界定污染治理企业与环境责任主体的关系。过去，中国没有专门从事污染控制的企业，它们都是污染企业或政府。现在，污染治理的主体已经出现，节能环保产业也成为国家的支柱产业，污染治理企业成为国家的重要力量。有必要明确污染治理企业与环境责任主体之间的服务关系。

第五，在环境保护领域，公众与政府的关系存在诸多问题。制度的缺失导致公众质疑政府承担环境责任的能力。结果，公众对与环境保护有关的开支非常抗拒，同时，还有其他不利影响。

明确划分环境保护的责任

环境责任的划分，即谁对环境质量负责，是关键。符涛博士告诉中国水网记者，如何划分企业、公众、中央政府和地方政府之间的责任关系，如何解决跨流域、跨区域的环境保护责任，都缺乏法律层面的清晰认识，应重点修订。

环境责任是领土责任，权力下放和财权上升。地方财权稀缺，因此财权与事权的不平等状况在环境领域尤为突出。《环境保护法》的修改应注重责任的划分。符涛博士认为，盲目将环境责任分解到县人民政府是不合适的，必须真正分清环境责任。

地方责任应在环境保护法中单独描述。以前只提到排污公司是主要责任机构，但政府、环境保护部和国务院不是主要责任机构。事实上，国务院应该对全国的环境质量负责，这在现行的环境保护法中是没有提到的。符涛博士强调，高层政府更多地谈论权力，而低层政府、企业和县级政府则更多地谈论责任。过去，环境保护的责任被层层推下，而上层只是在管理层面。符涛博士认为，各级都是责任主体，环境法应明确界定责任关系。

财权与税权的平等需要通过环境税来调节。什么是环境税，如何征收，如何使用(购买环境服务)以及如何引入社会力量？这些需求在环境保护法中得到了体现，即合理征收环境税用于分配各级政府的责任关系。符涛博士认为，对《环境保护法》的修订应该在不同级别的政府之间划分责任；同时，在不同主体之间，应动员社会力量承担责任，环境保护法应注重责任的归属而非权力的归属。

调整环境保护标准体系

中国的环境标准体系可以概括为五大类三个层次，即环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、监测分析方法标准和环境标准样品标准，以及国家标准、行业标准和地方标准。

符涛博士指出，目前的环境保护法只包括环境质量标准和排放标准，两者的制定和发布主体也需要改进。

首先是环境质量标准，它源于公共权力，是国家环境管理的核心内容。它反映了国家的意志，与国民经济发展同等重要。其目前的法律地位太低，环境保护部难以约束责任主体，应由国务院或全国人大制定。

其次是污染物排放标准。关于由谁来负责这些标准，是技术监督局的标准化委员会还是环境保护部，存在着争论。笔者认为，排放标准不是技术标准，而是行政法规的附件或附属部分。谁发布行政法规，谁就发布排放标准，有必要用法律来明确其发布主体。

第三，环境技术规范应采用标准化方法。

在市场体制下，标准不再只是政府指导行业的约束性指标，而是企业参考的具体生产要求。符涛博士坦率地说，标准体系的基本特征应该从根本上分开:有些应该成为政府进行市场监督和管理的工具，这是强制性的，即有些技术法规成为企业自律和规范竞争的标准，而这些标准不是强制性的。这一变化必然会改变原有环境标准体系的结构、制定、实施和发布形式。

符涛博士向中国水网记者解释说，技术法规和标准之间的差异可以概括如下:

首先，属性是不同的。标准被直接定义为自愿性文件，而技术法规被定义为强制性文件，这是它们之间的本质区别。第二，制定目标不同。标准是为了通用或重复使用的目的，而技术法规的制定主要是为了实现合法的目标，如国家安全、保护个人健康或安全以及环境保护。第三，制造商不同。标准制定者一般为行业组织和企业，认可的认可机构为国家认可的标准化管理机构。技术法规的制定者是政府或政府委托的职能机构。第四，审批程序不同。标准制定的基本原则是广泛参与和协商一致，最终通过投票表决。它通过后，仍然无法实现。技术法规的制定必须经过一定的立法程序，并成为强制执行的广泛法律文件。第五，侧重点不同。技术法规是行政行为的辅助手段，而标准是组织生产的基本依据。

符涛博士说，澄清技术法规与标准的区别，改革和完善现有标准体系，建立规范的市场秩序和市场监管体系，是十分必要和迫切的。这一点需要在环境保护法中得到体现。

综上所述，对于中国的环境保护工作本身来说，对于环境保护部成为一个综合性的部门来说，环境保护法是一个难得的机遇。立法者应着眼长远，在未来10年内修订和颁布环境保护法，并确保环境保护的政策子弹有力和充分。