引入市场化物权理念保护水资源

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继土地之后，水资源也将纳入硬约束管理。最近有媒体获悉，今年的第一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革和发展的决定》将照常在本月底发布。该文件不仅提出增加水利投资，而且还着重介绍了最严格的水资源管理制度，设置总量控制、用水效率和污染限制三条红线，并将其纳入各级政府的评价体系。

如果一号文件针对严峻的水资源管理问题出台，必将提高我国水资源的利用效率。与此同时，应该看到，中国水资源长期稀缺与浪费并存的症结就在于水这个大锅。由于产权定义模糊和废物成本外部化等因素，以前保护水资源的政策努力在执行中遇到了相当大的阻力。因此，笔者建议在强调行政监督的同时，积极引入市场化的物权理念，这是实现水资源有效配置的必要制度创新。

数据显示，中国人均水资源量居世界第88位，仅为世界人均水资源量的四分之一，是世界上人均资源量最少的13个国家之一。然而，我国水资源利用效率很低，每万元国内生产总值用水量为610立方米，是发达国家的十倍以上。可以看出，国内水资源的稀缺性在使用中没有得到重视，这给可持续发展进程带来了严重的伤害。这违背了基本的市场规律，即商品越稀缺，就越能提高价格和使用效率。根本原因是国家节约用水和福利用水的模式使水资源保护的执行力丧失。一方面，在国家公共水权框架下，由于由此产生的收益过程缓慢，可能不会在当前的行政术语中得到体现。地方政府往往忽视保护水资源以促进地方经济的发展，短视的绩效要求削弱了地方政府破坏水资源的监督权。另一方面，对于寻求效用最大化的组织和个人来说，保护水资源的成本不能得到相应的补偿，破坏水资源的人也不必为此付出代价。节水不是微观实体的最佳选择。市场激励和约束机制严重滞后，道德风险将不可避免地增加。因此，在水资源管理中，监管部门对生态平衡的追求与地方政府对眼前利益的追求存在严重偏差。

保护水资源一直是一个世界性的话题。自20世纪90年代以来，欧洲和美国等国家相继颁布了一系列保护和有效利用水资源的法律。“谁用水、谁付费、谁排放、谁付费、谁污染、谁治理”的概念确保了水资源的有序管理。英国是世界上第一个颁布水法的国家。

二战后，英国水法规进入全面建设时期，国家水务委员会成立。英国水法规定，供水公司有权在供水服务办公室规定的最高限价范围内自行决定供水价格。但是，在实施新的水价之前，自来水公司必须公布收费计划，并列出各种收费的详细清单及其依据。同样，法国还成立了一个流域委员会，就流域水问题进行咨询和立法。法国水务企业有责任公布其运营和利润，并接受公众监督。严格透明的监管让空放弃了对市场价格的自发调控，这有利于人们形成合理用水的意识。

鉴于一号文件将拉开中国水资源保护的序幕，最终的实施仍取决于实际操作的力度和能力。鉴于此，笔者认为后续工作包括水资源专项立法和监管部门职责的确定还需进一步细化。特别要强调的是，监管思路应从直接行政干预向市场化监管转变，大力倡导水权明晰分配和环境保护费税费改革的改革路径，这是节约监管成本的必然举措。例如，水资源交易市场可以分为两个层次。电力部门可以将公共水资源使用权出售给用户或个人，交易形式可以是拍卖和招标。每个拥有水权的经济实体可以根据实际需求在二级市场上转让或购买水资源使用权。如果能够将水污染成本内部化，开放水权交易市场，不仅可以反映水资源的稀缺性，还可以提高水资源的利用效率。当然，无论是立法工作的推进，还是水权交易市场的建设，都不是一蹴而就的，但必须尽快转变严重依赖行政直接控制的传统思维。

(作者是上海第一财经频道主持人，经济学博士)