水利部副部长矫勇解读《全国水资源综合规划》

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国务院正式批准《国家水资源综合规划》(以下简称《规划》)。这是继国家制定能源、土地、粮食和气候变化战略规划之后的又一个重要的资源与环境战略规划，也是我国资源利用和保护领域的又一个纲领性文件。贯彻国务院批复精神，做好规划实施工作，是水利部门的一项重要任务。近日，本刊记者邀请水利部副部长焦涌对《规划》进行解读，以帮助读者特别是水利工作者深刻理解《规划》的编制过程和意义，深刻理解《规划》的指导思想、基本原则、目标任务、对策措施等内容和内涵，为更好地实施《规划》奠定思想基础。

记者:据了解，这是中国第一次在八个部委的参与下，编制了一个全面的国家水资源规划。请谈谈计划编制的历史和意义。

焦涌:在21世纪，针对中国日益严峻的水资源形势，从保障国家水资源安全、促进水资源可持续利用的战略高度出发，根据《中华人民共和国水法》，国家发展和改革委员会、水利部自2002年起率先与国土资源部等相关部门合作， 环境保护部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局和中国气象局组织编制了全国水资源综合规划。

规划的编制主要分为两个阶段:第一阶段是水资源调查与评价，主要任务是全面调查水资源及其开发利用情况；第二阶段是水资源综合规划的编制，其主要任务是科学地制定水资源保护、配置和可持续利用的战略目标、总体思路、主要任务和对策。

这项“规划”是一项复杂而艰巨的系统工程，覆盖全国、流域和行政区域，涉及多个学科和部门，任务重、技术要求高、协调难度大。规划工作启动以来，各有关部门、流域机构和省、自治区、直辖市高度重视，精心部署，相互配合，共同解决关键问题，确保规划工作顺利开展，高质量完成规划工作。据初步统计，300多个规划、设计和科学研究单位、1万多名技术人员和专家参与了国家、流域和区域各级的规划工作。应该说，规划的成果来之不易，得益于有关部门的大力支持，得益于院士和专家的咨询和指导，得益于参与规划工作的全体同志的辛勤努力和智慧。

该规划是由《中华人民共和国水法》确定的国家水资源战略规划。规划成果是中国长期治水实践经验的科学总结，是可持续治水理念的集中体现，是中国水资源开发、利用、配置、保护、管理和水害防治的重要依据。《规划》的实施，将全面提升我国水资源可持续利用能力和支持保障经济社会发展和生态环境保护的能力。不合理的水资源开发利用方式将得到有效转变，水资源利用效率和效益将显著提高，水生态环境将显著改善，应对气候变化和突发事件的能力将显著增强。《规划》必将对我国水资源工作产生重大而深远的影响，对促进水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展发挥重要作用。

记者:国家水资源综合规划是应对日益严峻的水资源形势，促进水资源可持续利用的战略规划。请问，该计划的主要成就是什么？水资源可持续利用的主要战略问题有哪些？

焦涌:规划的主要成果包括八个方面:一是水资源现状及其开发利用。第二，规划目标和任务。第三是水的供需分析。第四是水资源的配置。第五，水资源可持续利用的对策。第六，水资源管理体系建设。第七，实施效果和环境影响评价。第八，保障措施。

《规划》以满足广大人民群众的用水需求，促进经济长期稳定快速发展，加快转变经济发展方式，改善和保护生态环境为目标，从确保国家可持续发展的战略高度，着力回答水资源可持续利用的六大战略问题。

首先，对我国水资源及其开发利用、水生态环境现状和演变规律进行了全面调查和科学评价，系统分析了我国水资源和水环境承载力。第二，在充分考虑不同地区水资源条件、利用水平、未来经济社会发展和科技进步等因素的基础上，科学地提出了未来一段时期我国水资源可持续利用的战略目标、总体思路和主要任务。三是研究制定了全国、流域和区域水资源总体配置格局和开发利用、节约保护控制指标。第四，研究论证重大水资源配置项目的总体布局，提出有利于水资源合理配置的管理措施。第五，从促进我国水资源可持续利用的战略高度，制定了节约和高效利用水资源、保护水生态环境、保障饮用水安全、供水安全、食品安全和生态安全的对策。第六，提出了实施最严格的水资源管理制度的措施。

记者:与第一次水资源调查评价相比，这次水资源调查评价发生了哪些变化？

焦涌:自20世纪80年代初在全国范围内开展第一次水资源评估以来，由于气候变化和人类活动的影响，中国的水资源状况和生态环境发生了重大变化。主要表现在以下几个方面:

首先，水资源的形成和转化之间的关系发生了显著变化。近20年来，空降水时间在中国的分布越来越不均匀。北方地区，特别是黄河、海河和辽河流域，一直遭受持续干旱，地下水位持续下降。同时，由于经济建设和人类活动，原有的下垫面条件也发生了变化，导致降水与径流、地表水与地下水转化等关系发生了新的变化。第二，随着经济社会的快速发展、用水量的不断增加和供水消费结构的变化，水资源开发利用过程中的供、用、排、用之间的关系发生了很大变化，水资源供需矛盾日益突出。水资源短缺、水污染和水生态环境恶化已成为我国国民经济和社会发展的严重制约因素。第三，随着我国人口的不断增长、经济的快速发展、城市化水平的不断提高以及人民生活水平的不断提高，对水资源的开发、利用和保护提出了更高的要求。保障经济供水安全和粮食安全，提高人民生活水平，维护社会稳定，改善生态环境，必须满足社会发展对饮用水安全、经济快速发展和人口增长的要求。

与第一次水资源评价的结果相比，本次评价的结果发生了很大变化。本次评价结果表明，中国年均水资源量为2.84万亿立方米，其中地表水资源量为2.74万亿立方米，地下水资源量为8219亿立方米，地表水资源量和地下水资源量分别为7182亿立方米。与第一次水资源评价结果相比，中国水资源总量基本相同，南方略有增加，北方有所减少。根据长系列水文资料分析，黄河、淮河、海河、辽河四大流域水资源总量减少159亿立方米，减少6%；地表水资源量减少230亿立方米，减少11%。水资源减少的主要原因是近年来中国北方持续干旱和人类活动改变了下垫面条件，导致中国北方水资源减少。本次调查评价了我国主要河流、湖泊和水库的水质和营养状况。在近29万公里的评价河段中，66%的河段全年水质为一至三级，评价湖泊和水库富营养化趋势明显。在20世纪80年代初的调查和评价中，污染河流主要集中在部分城市河段，而其他地区水质相对较好。本次调查评价结果表明，不仅城市河段水质较差，一些中小河流水质也在恶化。由于水质恶化，一些水功能区进入河流的污染物量超过了其接受污染物的能力，影响了水的利用功能。本次调查评价首次对与水相关的生态环境进行了评价。结果表明，自20世纪80年代以来，北部地区514条河流中有49条被切断。自20世纪50年代以来，中国面积超过10平方公里的230个湖泊缩小了约15%，中国自然陆地湿地面积减少了约28%，从而威胁到生物多样性。中国地下水超采总面积近19万平方公里，其中严重超采面积约7.2万平方公里，目前年超采量约117亿立方米。

记者:中国未来一段时期水资源可持续利用的总体思路、战略目标和主要任务是什么？

焦涌:规划的总体思路是落实科学发展观，围绕全面建设小康社会的宏伟目标，落实建设资源节约型、环境友好型社会和构建社会主义和谐社会的战略部署，紧密结合经济社会发展实际和各流域、各地区水资源条件，坚持以人为本、人水和谐、保护与保护、统筹兼顾、综合治理的原则。正确处理经济社会发展、水资源开发利用和生态环境保护的关系，全面建设节水型社会，合理配置和有效保护水资源，实行最严格的水资源管理制度，确保饮用水安全、供水安全和生态安全，为经济社会可持续发展提供重要支撑。

规划的战略目标是:在20年左右的时间里，逐步完善城乡水资源合理配置和高效利用体系，全面解决农村饮水安全问题，切实保障城市供水安全，逐步接近或达到世界先进水平，保持用水总量小幅增长，显著增强抗旱能力，基本完善最严格的水资源管理制度；逐步建立江河湖泊水资源保护和生态健康保障体系，有效控制江河湖泊水污染，基本保障河流生态用水，有效控制地下水超采，重点地区水环境明显改善。

到2020年，全国总用水量将力争控制在6700亿立方米以内；全国万元国内生产总值和万元工业增加值用水量分别减少到120立方米和65立方米，均比现状下降50%；灌溉水利用系数从0.48提高到0.55；城市供水水源水质基本达标，主要河流、湖泊、水库水质达标率提高到80%左右。到2030年，全国总用水量的峰值将力争控制在7000亿立方米以内；全国万元国内生产总值用水量和万元工业增加值分别降至70立方米和40立方米，比2020年下降40%；灌溉水利用系数从0.55提高到0.60；河流、湖泊、水库功能区基本达标。

该计划的主要任务是:严格控制水资源总量，抑制水资源的过度消耗；严格用水定额管理，提高用水效率和效益；加强水生态环境保护，逐步恢复江河湖泊的生态功能；合理配置水资源，提高区域水资源承载力；完善供水保障体系，提高水资源保障经济社会发展的能力；逐步完善现代水资源管理体系，全面提升水资源管理能力。

记者:请介绍一下《规划》对中国水资源供需形势的分析，对水资源的总体配置格局、开发利用和节约提出了哪些主要控制指标？

焦涌:规划科学分析了中国水资源的供需形势，认为随着人口增长、城市化和新农村建设的加快、经济平稳较快发展、经济结构优化调整和人民生活水平日益提高，未来一段时期水资源需求和支撑能力需求将继续增加。综合考虑节水、水价等影响需水量的各种因素，预计2030年经济社会需水量为7192亿立方米，年均增长率控制在0.5%以内。城市生活和工业用水需求增加，年均增长率分别为2.9%和0.9%；农业需水量基本稳定。为了满足未来的用水需求，应综合考虑挖掘现有项目的潜力、科学调度、建设新的必要水源工程、合理利用地下水和增加非常规水资源的利用。到2030年，中国年均总供水量将达到7113亿立方米，基本实现中国水资源的供需平衡。北方正常水年和南方中度干旱年基本不缺水，特殊干旱年的经济社会发展不会受到缺水的很大影响。

该规划的核心内容是建立水资源总体配置格局，确定各行业和各省、自治区、直辖市到2030年的用水上限，为我国主要河流的水量分配提供规划依据。例如，规划设计了中国水资源在经济社会系统和生态环境系统之间的耗水比例，保证在满足经济社会发展用水的同时，必须保证河流生态水量，保护河流健康；合理分配不同流域和地区之间、不同水行业之间的用水量，建立不同地区和行业的用水量上限指标。到2030年，全国计划分配的经济社会用水量将达到7113亿立方米，占全国水资源总量的25%；换算用水量为4610亿立方米，占中国可利用水资源的57%，为未来水资源战略储备留有适当空间。城乡用水比例由目前的31∶69调整到37 ∶ 63。城乡生活用水量从目前的633亿立方米增加到1021亿立方米，基本满足了人口增长和城市化发展的用水需求；全国工业生产用水从目前的1397亿立方米增加到1718亿立方米。在大力加强工业节水的基础上，基本满足了实现新型工业化发展的用水需求；为了提高农业灌溉的保证率，全国农业用水分配从目前的3707亿立方米增加到4078亿立方米。在大力发展高效节水农业的基础上，基本保障了食品生产安全的用水需求。新增供水的40%直接用于生态保护和恢复，增加了生态环境建设的用水量。

《规划》提出了一系列开发、利用和节约的控制指标，按照水资源可利用量实行总量控制，按照河流生态环境用水要求实行断面水量控制，按照节水型社会建设要求实行用水定额控制，按照水污染容量实行污水排放总量控制，为今后一个时期我国水资源的配置、节约和保护提供了重要依据。

记者:《规划》研究论证了重大水资源配置项目的总体布局，提出了有利于水资源合理配置的管理措施。主要内容是什么？

焦涌:在加强节水的前提下，规划根据水资源配置的结果和因地制宜、突出重点、注重效益的原则，科学安排水资源配置项目的建设，提出在水资源开发潜力大、建设条件好、生态环境影响小的地区建设一批新的大中型骨干水库调蓄工程，以提高水资源调控能力。在水资源短缺的地区，应按照“三先三后”的原则，建设必要的跨流域和区域性调水工程，以替代生态环境用水和占用河流中过度开采的地下水，修复和保护生态环境。建设必要的水资源配置工程，改善重点经济区、重要城市、粮食主产区、流域和生态环境严重破坏地区的水源条件，提高供水保障程度。同时，提出了有利于水资源合理配置的管理措施，包括水资源管理制度、水价政策、水资源监测与调度机制等操作性管理措施，为完善我国水资源配置体系，进一步提高水资源调控能力提供了重要依据。

记者:规划在节约和有效利用水资源、保护水生态环境、保障饮用水安全、供水安全、食品安全和生态安全方面提出了哪些对策？

焦涌:规划从节约用水、保护水资源、保护和恢复水生态、开发利用水资源等方面，全面提出了水资源可持续利用的对策和措施。特别是针对事关国计民生的重大战略问题，如粮食安全、城乡饮水安全、城市供水安全、长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等国家重点经济区和能源基地的供水安全等，研究并提出了相应的水资源保障措施。

首先，全面建设节水型社会。建设节水型社会是解决我国水资源短缺、实现水资源可持续利用的根本措施，也是最现实可行的战略选择。在农业方面，综合运用灌区节水改造、田间高效节水等工程措施和种植结构调整等非工程节水措施，可以提高农业的综合节水能力；在工业方面，重点推进高耗水行业节水技术改造，合理调整经济布局和产业结构，推广循环水，提高工业用水效率；在城乡生活中，通过加强公共用水管理、合理调整水价、推广城市建筑节水技术、加强城市污水集中处理和中水回用等措施促进节水。到2030年，通过工程、技术、法律、行政、经济等综合节水措施，全国每年可节约用水800亿立方米，不仅缓解了水资源供需矛盾，而且促进了节水减排。

二是逐步构建国家水资源配置工程模式。在综合节水的基础上，按照“三先三后”的原则，加快南水北调东线、中线一期工程及其配套工程建设，及时开展南水北调西线前期工作，逐步构建国家宏观水资源配置格局，有效解决北方地区缺水问题。在保护生态环境和充分论证的前提下，适当建设一些区域水资源配置工程和必要的水库工程，特别是加强西南地区重点骨干水源工程和农村小型水利设施建设，提高供水保障能力和抗旱蓄水能力。在综合考虑区域水资源条件、河流水系分布、工程布局特点和生态环境影响的基础上，因地制宜地研究实施河流、湖泊和水库的水网连接，发挥河流和湖泊的水资源配置功能。加强水资源科学调度，逐步完善水资源调度体系，加强水库优化调度和梯级水库综合调度，统筹外调水和本地水、地表水、地下水，重视生态调度，合理高效配置水资源。

第三，加强水资源保护和河流湖泊生态修复。保护水资源和恢复水环境是实现水资源可持续利用的长期任务。该规划通过划定各流域和区域水资源开发利用上限、采取措施加强节水、控制需水量过度增长、进一步挖掘现有水源潜力、适度开发新水源、合理配置水资源等方式，满足了经济社会可持续发展和生态安全对水资源的总体需求。确保水资源的开发利用总体上控制在水资源的承载能力之下，为国家生态文明建设提供坚实的基础。为维护江河湖泊的基本功能，全国河流基本生态环境需水量为8674亿立方米；规划期内，通过水源置换等措施，地下水开采量将减少约250亿立方米，基本实现地下水开采与补偿的平衡；通过水资源合理配置，河道外生态环境建设用水量增加到296亿立方米，比现状增加72%。

第四，加强重点地区水资源安全。针对关系国计民生的重大战略问题，规划研究提出了水资源保障的对策和措施。确保饮用水安全，解决“十二五”期间农村饮用水安全问题；到2020年，我们将有效改善中国城镇饮用水安全，基本解决约1亿人口和2亿新增人口城镇饮用水安全问题。在保障粮食安全方面，在大力提高农业用水效率的基础上，通过合理配置水资源，改善农业灌溉条件，提高农业灌溉保证率，到2030年，农田灌溉供水量将保持在3500-3800亿立方米。为确保城市供水安全，应大力加强城市节水，合理配置区域水资源，加强城市供水水源和备用水源建设，提高城市供水应急能力。为确保重点地区的供水安全，可采取综合加强节水、重点提高水源调控和蓄水能力、实施必要的跨流域调水、加大污水处理和回用以及海水利用等措施，确保长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等国家重点经济区和能源基地的供水安全。

记者:实施最严格的水资源管理制度，规划的基本要求是什么？

焦涌:中国水资源短缺，发展潜力有限，用水效率低，环境问题突出。要加快从供水管理向用水管理的转变，把用水管理的理念体现在水资源规划、配置、节约和保护的各个方面，走内涵式发展之路。要注重水资源的配置、节约和保护，明确水资源管理的三条红线:建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制；建立用水效率控制红线，坚决遏制水资源浪费；建立限制水功能区污染的红线，严格控制排入河流的污水总量。根据用水总量、先进节水定额、水功能区污染能力等研究成果，规划建立了关键指标控制红线，完善了用水总量控制与定额管理相结合的管理体制，加快了全国主要河流配水规划的制定，逐步建立了国家水权制度和水权转换制度，发挥了市场机制在水资源配置中的作用；建立健全水资源和水生态保护体系，有效保护水资源和水环境，维护江河湖泊健康；国民经济和社会发展规划、城市总体规划的编制和重大建设项目的布局应当适应当地水资源条件；严格规范水资源论证、取水许可和水资源有偿使用制度，积极推进水价改革；加强水文水资源监测，提高水资源动态监控能力；建立水资源储备体系和应急管理体系，应对严重干旱和突发性安全供水和水污染事件，提高应急风险管理水平。

记者:为了保证计划的顺利实施，计划中提出了哪些保障措施？

焦涌:规划明确了各级政府和相关部门的职责，从依法治水、加强管理、加大投入、完善机制、能力建设和科技创新等方面提出了实施规划的保障措施。

一是完善法制，依法加强水资源管理。抓紧开展节约用水、水功能区管理、水资源保护、地下水管理和水资源论证等立法工作，努力制定取水许可管理、水资源费征收管理、水资源保护等配套法律法规，建立和完善符合中国国情的水资源法律法规体系。完善水资源开发、利用、配置、节约和保护管理制度，建立健全取水、供水、用水、排水全过程管理制度。着力落实行政执法责任制，理顺执法体制，推进综合执法；加强执法，加强水事纠纷的预防和调解，维护正常的水事秩序。

二是改革体制，加强综合管理。完善流域与行政区域相结合、城乡统筹、开发利用与保护相协调的水资源综合管理体系，建立各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域决策机制和高效实施机制。要协调城乡水资源关系，加强流域水资源综合管理。要强化各级水行政主管部门的水资源管理和监督职能，落实各项措施，实行最严格的水资源管理制度，加强对水资源开发利用全过程的监督。

第三，增加投资，拓宽融资渠道。切实增加中央和地方预算投入，建立政府水利投资稳定增长机制。明确各类水利工程投资主体，形成多渠道、多层次、多元化的水利投资保障机制。改善市场环境，引入竞争机制，广泛吸引各类社会资金投资水利建设。加大对农田水利、水资源配置和生态环境保护等基础设施的投入，建立健全激励机制，动员和鼓励农民参与农田水利建设。

第四，科学管理水资源，加强能力建设。全面推进水利科技创新体系建设，不断提高水利科技支撑能力。建立健全水资源技术推广服务体系，提高水资源科技服务水平。加强对国外先进技术的引进、消化、吸收和创新。加快水资源可持续利用技术标准体系建设，加强水文水资源信息化建设，完善水文水资源预警系统监测站网，推进国家水资源管理信息系统前期工作。加强气候变化及其对水资源和生态环境影响的研究，建立和完善重大干旱监测、预警和预报系统。大力培育人力资源，为计划的全面实施提供人才保障。

第五，加强领导，落实责任分工。要加强对水资源工作的领导，全面实施规划，强化规划的导向和约束作用，将规划确定的水资源开发、利用、节约和保护的控制指标和主要任务纳入当地国民经济和社会发展规划及政府重要议事日程，建立相应的组织责任制和协调机制。国家有关部门应当按照国务院规定的职责分工，加强指导和组织，协调和监督计划的实施；地方各级政府有关部门要按照职责分工认真履行职责。