中国水业的迷思、真命题及求解

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正文|张伟(吉邦咨询公司董事长)

2010年4月2日，作者应邀在由中国水网和清华大学在北京联合举办的第八届中国城市水战略论坛上发表演讲，但由于时间不够，演讲中的许多重要问题未能展开。另一方面，目前关于中国水务行业未来政策方向的讨论较为热烈，但行业内对一些关键问题的意见仍有分歧。对此，笔者认为有必要进行更多的讨论，积累共识，从而为产业政策制定提供一些框架性的解决方案。这篇文章是根据这次会议的发言写成的。

城市水务行业改革进程述评

自2002年以来，中国城市水务改革经历了水价改革启动、企业转型、以特许经营和产权非国有化为特征的市场化改革等几个阶段。虽然每个阶段的时限不是很明确，但中国的城市水务行业，包括给排水行业，总体上经历了一个由事业单位主导的计划经济体制向收费补偿机制主导的企业体制的转变。

需要指出的是，城市水务行业是中国公私合作改革的典型领域，无论是改革的深度和广度，还是公私合作项目的数量，都远远超过了中国其他市政公用事业和基础设施行业。根据吉邦咨询公司最近的一项研究，截至2009年底，中国水行业已有1100多个公私合作项目。

在参与城市水务行业改革的众多利益相关者中，供水服务商、水务企业无疑是行业改革的焦点。过去，改革模式的设计和改革实践大多是围绕作为重要课题的水务企业进行的，其成就和困难在水务企业中得到充分体现。

自2002年开始市场化改革以来，形成的城市水务企业类型可归纳为以下五种类型:

国有:如沈阳水务、长沙水务、Xi水务、北京水务、广州水务、南京水务、杭州水务、合肥水务等。；

合资企业:如深圳水务集团、海口水务集团、昆明水务公司、兰州水务公司、常州水务公司、常熟水务公司、马鞍山水务公司、宝鸡水务公司、浦东水务公司、天津水务公司、芜湖水务公司；

证券化类型:如资本股、重庆水务集团、武汉三镇控股、宏成水务、天创环保、荣兴投资(原蓝星清洁)等。；

码头设施bot/tot类型:成都第六自来水厂b、天津庄玲水厂等。以及各地大量的污水处理厂；

综合民营化类型:如宿迁水务局、驻马店水务局、绥芬河水务局等。

这种多元化的企业类型和改革模式，再加上地方政府主导的城市水务改革决策，中央政府相关主管部门在水务行业管理上的协调不足，以及长期以来改革思路模糊，形成了行业改革极其复杂的局面，如何选择和选择行业监管体制改革成为一个暂时的难题。

2008年国际金融危机爆发后，尽管一些政府官员和CPPCC高级官员对此予以否认，但我们可以发现，许多国家正在进步，人民正在从钢铁、煤炭和资源等垄断行业中退出。在中国启动的基础设施公私合作领域，也出现了相对明显的民族进步和人民后退的现象。2010年，国家发展和改革委员会提出了市政公用事业体制改革的方向和指导意见，但缺乏具体的操作性政策思路。事实上，甚至连成本监督检查、价格听证、公众参与环保项目选址等基本制度和技术问题都被拖延了。为了促进和鼓励民间资本的发展，今年5月初，国务院颁布了36条新规定，鼓励民间资本参与市政公用事业的投资和运营，但仍难以掩饰城市水务改革的困境和疲劳。

水产业改革政策讨论中的几个常见误区

由于我国城市水务行业长期实行计划经济体制下的国有体制，以2002年前后实行特许经营制度为特征的市政公用事业市场化改革给城市水务行业带来了巨大的改革动力，但改革主要发生在投融资方式、部分产权转让和污水处理市场新投资等领域，并没有从根本上触及原有的国有体制。

当2006年至2007年国内宏观经济形势和城市水务行业发生变化时(当地政府的土地收入迅速增加，这缓解了通过出售公用事业资产引入社会资本的紧迫性；一些所谓的高溢价转让项目引起了争议；事实证明，政府达成的一些简单的公私伙伴关系合同非常粗糙，充满了问题。)社会对中国水利改革大方向的判断存在巨大差异。

遗憾的是，有关部委未能及时就如何深化水务行业改革提出系统、清晰、有力的政策建议和改革措施。因此，中国城市水务行业的改革陷入了一个神话，进入了改革的僵局。

在关于水改革的各种行业会议和政策讨论中，我们经常听到以下似是而非的说法:

由于水务行业本身是一项公益事业，市场化改革忽视了行业的本质，违反了行业的规律；

水利企业既然从事公益事业，就必须坚定不移地实行国有控股；

水费收入是水务企业获得成本补偿和收益的主要途径，政府的责任主要是在价格听证会上平衡用户和水务企业的利益；

政府不能用水费收入补贴市场化的水务企业(或合资企业)；

特许经营是以市场为导向的改革。如果没有市场化改革，政府似乎没有必要与完全国有或国有控股的水务部门建立特许授权关系；

当前的水务行业管理是监督，加强监督实际上是为了改善行业管理而大惊小怪，而不需要所谓的专业监督；

如果政府不缺钱，最好不要攻击水务企业。

上述意见和争论涉及到一些重要问题，如行业的性质、责任的分担、提供公共服务的机制、国有企业和私营部门各自的特点和效率差异、对特许经营内涵的理解、行业管理的差异以及如何监督自然垄断企业。

那么，我们应该如何认清中国水务改革的主要命题呢？

水务行业改革中的利益相关者及其需求分析

然而，任何改革都与利益格局的变化和调整有关。因此，我们不妨从城市水务改革的利益相关者的角度来分析其利益诉求、矛盾焦点和改革的基本命题。

中国城市水务行业的利益相关者和需求大致如图1所示。

图1中国城市水务行业利益相关者关系图

1.政府

地方政府对城市水务行业的行业管理目标应是确保水务企业以合理的成本为用户提供充足、优质、安全、高效、可承受的水务服务。在这个大目标下，政府作为供水服务最终责任方的地位是明确的，也是可以推断的。如果供水企业事实上办不到，或者用水户负担不起，地方政府应利用价格(投资或运营)补贴、用户补贴、服务质量监管、经济监管等手段进行行业管理和调控。

现代社会集体商品生产的组织模式决定了政府不可避免地成为城市供水服务的最终责任方。笔者认为，一些地方政府试图通过改革和重组来完全转移城市水务的责任，这是一种政治上的幼稚误解，对可能产生的政治后果缺乏认识。试想，当城市水务行业出现重大危机和服务中断时，有关地方政府能否以水务企业有自筹资金的经营机制，或水务企业已完成市场化、非国有化的转型为由，要求政府置身事外或豁免自己？然而，应该强调的是，政府是水服务的最终责任方，这并不一定意味着政府必须直接生产或提供这种公共服务。提供公共服务有许多机制或具体方式，由公共部门直接生产或提供只是选择之一，但不是唯一正确的选择。关于公共服务提供机制是否有集体选择，以及在什么情况下使用公私伙伴关系(ppp)模式，存在根深蒂固的问题。

2.企业

从水务企业的角度来看，他们关注的问题如下:

企业的财务可持续性

城市建设规划的稳定性

员工收入激励

服务成本是如何调节的

然而，水企业关注的一些关键点恰恰是有许多异议的地方。水务企业无疑是城市供水服务体系的枢纽，但在中国水务企业尤其难做。为什么？由于中国水务企业面临的制度环境和经营环境存在诸多不确定性和不合理的制度安排。例如，水价定价机制不明确，价格听证会已经退化为数字游戏；城市规划经常修改，各种公用事业都要努力适应；企业减员需要考虑社会稳定，不能给领导稳定增加混乱；政府和企业无法区分，政府和企业无法区分，等等。

水务企业的收入项目包括水费收入、工程辅助业务收入和可能的政府补贴，成本项目包括资本成本、运营成本等。根据任何企业财务可持续性的基本要求，水务企业都需要保证在一段时间内收入超过支出，否则，企业可能会断裂资金链，无法清偿到期债务，被迫降低服务质量或终止服务，危及企业的财务生存和合法生存。可想而知，当水务企业难以保证自身的财务可持续性时，它们如何保证服务质量，更不用说吸引社会资本了？

3.投资者

中国水务企业面临的一个现实问题是，资金回报率不高，有时甚至很低，连续多年亏损。例如，在2002年完成的一个高溢价合资供水项目中，由于城市水价长期不调整，多年来，厂网合一的合资公司年净利润只有不到1000万元人民币，与公司超过15亿元的净资产相比，收益率低得可怕。笔者认为，这主要与我国未能确认公用事业企业投资者是否应享有市场平均资本回报率有关，并与不能享有回报率的政府资本相混淆。水价的定价机制不明确，尤其是在供水行业，在价格调整时往往会考虑其他非经营性因素。价格改革后，政府没有制度化的补贴机制。对非国有公用事业企业的补贴似乎等同于利益的转移，这引起了政治上的批评等，导致水务企业的资本回报率相当低。

水务企业的资本构成关系到产权改革的重大问题。从定性的角度来看，水务是一种公共事业，一种准公共服务，具有集体物品的特征。由于用户/污染者的收费机制，它可以在某种程度上运作。因此，供水服务可以由公共部门提供，或者利用其可操作性，通过授权经营动员私营部门参与提供，或者产权完全公开，具体服务也可以委托私营部门负责经营管理。经过多年的改革，我国水务企业现有的资本提供者和产权属性已经多元化。结合企业的经营管理形式，水务企业的服务模式包括国有企业、国有企业、民营企业、公私合营企业和民营企业。

尽管有人认为供水服务是一项公共事业，但有必要保持国有控股地位不可动摇。对此，作者一直困惑不解。我不认为水务企业不能由国家控制，但我不明白为什么它们必须由国家控制。在选择国有控股时，除了保持意识形态的纯洁性外，我实在看不出有什么理由非国有资本一定要在安全和技术层面上输给国有/政府资本，但有人试图通过资本控股来掩盖政府监管能力的不足。

4.用户

用水者关注的焦点是供水服务质量是否与水价相匹配，尤其是供水服务质量的提高是否与水价的提高相适应。换句话说，用户对变化之间的关系更加敏感。

一方面，真正的水价应该为企业提供尽可能补偿全部成本的机会，使水价能够成为引导资本资源配置的有效信号，同时应该在用水者的承受能力之内。要做到这一点，最好是在宪政体制下建立一个详细的社会调查、透明的公众参与和公开的利益博弈过程。在成本监审和成本披露的前提下，如果企业需要的合理水价与用户能够/愿意承担的水价存在差距，政府应承担最终责任。

选择哪种水价政策(福利低水价/合理水价/高水价)是一个极具争议的社会话题。世界银行2008年发布的研究报告《中国城市水产业展望》指出，中国应实施高于当前低水价的水价，以补偿全部成本，如果考虑用水过程造成的环境成本，实际水价将进一步上涨。这被许多媒体简单地解释为世界银行对中国水价上涨的提议。世界银行似乎站在普通人的对立面。事实上，我们没有太多的选择。实践表明，福利低水价往往导致无限需求和浪费，而可利用的水资源是有限的。政府是否能通过财政补贴供应商来维持低水价是值得怀疑的。然而，高水价政策侵犯了基本人权，受到批评，在政治上是不可接受的。因此，最好选择合理的水价政策。

什么是合理的水价？作者认为至少应具备以下特征:

水服务(水资源获取、供水、污水处理等)全部成本的基本补偿)；

仅限于水用户的负担能力；

企业、政府和用户通过有效的公众参与机制，如公开听证会，形成实际水价；

政府向社会弱势群体提供直接补贴。

利益相关者之间的关系

综上所述，城市水务行业改革中利益相关者之间的关系可以梳理如下。

图2水务行业改革中利益相关者之间的关系

以建立特许经营合同关系为出发点，政府和水务企业通过更加稳定和可预测的城市规划、审计和控制资本投资、监督和检查运营成本和补贴，与水务企业形成监督-监督关系，而不管水务企业的所有权如何。

在水务企业和用户之间，首先要强调符合物有所值原则的城市水务，即水务供应商(水务企业)必须提供符合行业标准和地方标准的高效服务，使水务企业承担依法向监管机构提供综合信息的义务，实现保护用户利益的行业监管。其次，应尊重水务企业获得全额成本补偿和合理利润的权利，主要通过提供水务服务和获取水费收入来实现。

在政府和投资者之间。水务企业的出资者可以是企业的股东，也可以是没有股东身份的股权资本提供者(如地方政府债券等)。)。过去，人们认为特许经营的准入竞争应该针对水务企业的股东(投资者)，尤其是控股股东。事实上，这是不合适的，接入竞争应该在具有水务运营能力的水务企业层面进行。想象一下，对于上市水务公司来说，公众股东的变动非常频繁，这与上市公司作为经营者是否具备特许经营能力和满足特许经营条件没有多大关系。对于供水企业的出资者，政府应以差别化收益率为主要监管原则。例如，政府的股本资本可能不需要利润，而商业资本可能被给予满足市场中相同风险水平的回报率限制。在限制的同时，应尊重投资者的投资回报要求。在一段时间内，如果投资者投资的水务企业服务达到标准，经过成本监督和修正后的资本收益率应达到约定的收益率要求，否则，政府应予以补贴。

政府、水务企业和用户之间的关系。目前，价格听证会是由政府组织，由供水企业和代表用户的听证会代表之间申请价格调整的听证会活动。在这个听证程序中，政府部门处于决定的中间。价格调整似乎是用户和供水企业之间的问题。除了建立收费机制之外，政府对供水服务(一种准公共服务)没有明确的财政责任。

在国际上，公开听证是公众参与重大公共政策决策的一种形式，但与中国听证制度更重要的区别在于，听证往往由代表机构(如国会和议会等)组织和决定。)直接代表公共利益，这不同于行使征税权的政府，更不同于拥有特殊利益的政府部门。由于中国现行宪政体制的特点，我们缺乏一个能够代表公共利益、有效问责、制衡政府的强大的代表机构。但是，根据宪法机制设计的基本原则，组织听证活动的权利和听证结果的最终审批权至少不应该交给利益明显的相关方政府。

中国水利改革的解决框架

面对中国城市水务行业面临的各种矛盾和挑战，笔者试图提出中国城市水务行业改革的解决方案。要点如下:

一是允许水务企业改革模式的多元化选择

不同的地区和城市可以根据当地的财政状况、水务企业的特点和居民的意愿选择不同的企业产权改革模式，并允许产权所有权的多元化安排，可以是完全由政府所有、完全私有化或公私合营。多元化的产权改革和跨区域经营有助于设定行业绩效基准，提升行业整体效率。这是由我国产业改革的现状和公用事业的特点决定的。

此外，我们希望各级政府在未来能够真正理解和接受公私伙伴关系(ppp)的概念，不仅关注如何解决公共产品供给不足的问题，而且关注公共服务提供效率的提高和公共财政资金的使用效率，从而提高公共服务使用者的满意度，同时为私营部门的成长开辟新的空空间，实现小政府大市场的公共治理模式。当购买力平价不再仅仅是政府缺钱时吸引投资的策略，而是政府希望(或被迫在外部制衡的压力下)减少对经济和公共服务的直接参与时，中国的购买力平价将开始步入正轨。

因此，政府成本监管和市场准入监管的制度设计应考虑和容纳多种企业改革模式的并存，避免一刀切和倒退。例如，政府所有的水企业不必从事成本监督和检查；如果现有经营者没有市场准入问题，似乎就不适宜签署特许经营协议等等。

二是完善成本监审、价格听证和水价定价机制

以成本加成过程为基本定价原则，建立清晰可预测的城市水价定价机制和配套的成本监督考核体系。在现行的水价机制中，解决微利或合理利润的准确界定和操作问题十分重要。同时，水务企业的价格调整权不明确，给运营商带来了很大的系统预期不确定性和市场风险，使得运营商很难判断这种价格调整机制对企业是否真正有效。因此，应该明确界定启动价格调整程序的充分条件。

关于成本监审措施，有传言称，国家发改委价格司准备放弃具体立法的初衷，仅作原则性规定，将几个关键争议问题(如预投资率、企业职工工资标准、产销差等)转移。)和基于地区差异的具体立法对地方政府的责任。笔者强烈建议改变这种立法思路，否则，多年来被业界所研究和重视的成本监审工作将会被高高举起，轻轻放下，通过规范和约束成本监审工作来实现合理成本的期望将会成为泡影。

此外，虽然用户和政府可能希望水务企业通过副业或其他第三产业(如房地产开发和酒店管理等)的利润来减少对水费收入的依赖。)，必须增加监督成本来监督副业的投入产出和损益。更重要的是，如果水务企业在副业经营中亏损，用户或政府很难推卸责任，说他们不需要共同承担这种业务损失。因此，最好的办法是将水务企业的业务范围限制在水务服务及相关辅助服务(如管道维护、水务工程设计等)上。)，鼓励水务企业在有条件的前提下拆分或外包相关辅助服务。

建立专项水价基金，用于企业补贴和特定用户补贴。如果经过公开听证和最终批准的终端水价无法弥补终端水价的合理成本和履行普遍服务义务所增加的成本所造成的损失，政府可以利用这一专项资金对运营企业给予充分和及时的补贴，除非特许经营合同规定一些资金提供者(如一些政府资金)不需要回报；但是，当终端水价超过合理的补偿成本和一定的利润水平时，超出部分应返还水价补贴基金。此外，政府还利用这一特别基金补贴用水者中的弱势群体，以消除价格上涨对社会弱势群体的影响，使每个人都能享受清洁和安全的基本供水服务。建立政府水价专项基金的固定征收、补充和使用机制。例如，专项资金的可能来源包括城市建设和维护费、一定比例的土地出让收入、水务企业的超额利润以及对违反监管要求的水务企业的罚款。

完善价格听证制度。现有听证制度的主要矛盾是政府部门控制听证组织程序，这与政府作为水务责任分担方的角色相冲突。有效的价格听证制度应由同级人民代表大会设计组织听证，由市政府、水务企业和消费者/用户的代表在听证会上作证，最终由人民代表大会决定水价和补贴金额。

因此，笔者建议将价格听证工作移交给代表机构，即城市同级人大及其专门委员会。在这次由NPC组织的听证会上，政府、水务企业和用户的代表提供了证据(包括成本监审报告和独立第三方的绩效评估分析报告等)。)阐明他们对价格调整的看法和要求。最后，NPC决定是否以及如何调整价格，或者选择不同的水价、财政补贴和补贴组合。听证制度还应与其他三项措施结合实施。一是做好成本监督检查；二是要做好公开听证的信息披露；第三，完善水价利益相关者的有效利益表达机制。

第三，促进水务提供商市场结构的整合

未来中国水务行业的市场结构会是什么样？如果放开对跨区域经营的控制，笔者估计中国水务行业仍不太可能出现像英国那样的几大流域水务集团，更有可能出现的市场结构是:本地化的国有水务企业+几个跨区域水务集团+小型水务投资公司。跨区域水务集团可能拥有多元化的产权，包括上市公司。

鼓励水务企业跨区域投资运营，鼓励相邻行政区域水务设施共建共享，放宽地方政府对属地水务企业的产权控制要求，逐步形成几大跨区域水务运营商和地方水务企业并存的市场格局，进一步改变我国城市水务行业企业小、散、弱的局面。

然而，企业和市场的并购遵循市场规则和条例，并建立了市场准入审查制度。各级监管机构根据行业管理的效率、公平和服务质量，考虑并决定是否批准涉及改变水务市场结构的并购。

第四，明确水务责任制

供水企业是提供合格供水服务的直接责任主体，而政府是最终责任主体。因此，政府应通过建立和完善城市规划、专项规划、技术标准、准入/退出、成本监督和审查、补贴、补贴、价格听证和特许经营合同等一系列管理制度和方法，使投资者、经营者和使用者在实现各自利益的同时承担相应的责任。

在上述提高行业监管水平的过程中，政府应借助专业服务机构弥补专业能力薄弱的问题，并实施行业改革到位。按照专业性、独立性和透明度的要求，行业监管体系应从组织机构、职能分工、人员素质、专业技术、举报问责关系、法律法规建设等方面进行重构。

由于上述改革方案涉及许多政府部门和各级政府的管理责任，因此需要系统而不是零敲碎打的改革。

改革的反思与展望

从改革开放三十年到最近几年，人们感到改革是艰难的，特别是在一些地区，改革停滞甚至倒退。我记得在2009年下半年，当笔者参加天则经济研究所关于国家进步与人民退却的研讨会时，一位独立经济学家秋枫曾高呼改革已死！

思妍是真诚的！但是为什么会这样呢？笔者认为这与近年来体制改革停滞不前有很大关系，社会经济发展受到原有体制的严重制约。

2009年，笔者所在的吉邦咨询有限公司对中华全国工商联环境服务商会起草的《关于深化市政公用事业市场化改革的意见》提出了修改意见，指出市政公用事业改革有倒退的危险。我们要坚定不移地深化改革，通过改革和发展解决改革中的问题，避免改革倒退。特别是要防止因改革不到位、改革政策不到位而引发的问题被归咎于改革本身，并简单地推导出停止改革、放弃改革的结论。

如何改革是留给我们同行的共同命题！笔者认为这需要自上而下的政治决心和勇气，其次是科学精神，最后是企业和居民个人公民意识的培养。有了这些准备，改革的技术问题就有了解决办法。