流域治污怎样厘清“一河糊涂账”

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近年来，跨境水污染事件在中国时有发生，不仅造成人们饮水困难，也给下游带来了巨大的经济损失，也影响了社会稳定。如何控制跨界水污染？在调查中，半月刊记者发现，当务之急是建立和完善相关机制和制度，“量化”地方政府责任，加大行政和经济处罚力度。

现状:管理每个部门的方法

割裂了河流的完整性

随着我国流域水污染防治的加强，重点流域水污染防治取得了新的进展，但近年来跨界水污染仍时有发生。自2004年以来，沱江、松花江、白洋淀、广东北江镉污染、湖南岳阳县砷污染、太湖水污染、巢湖和滇池蓝藻暴发等严重水污染事故时有发生。环境保护部发布的《2008年中国水环境公报》显示，中国地表水污染依然严重，七大水系水质总体处于中度污染状态。

是什么导致流域污染变得越来越严重？“最重要的是，利益驱动和地方保护主义正在发挥作用。”河北省环保厅副厅长杨志明尖锐地指出，这在很大程度上与“铁路警察，各管一段”的管理体制有关。在上游和下游之间，水污染已经成为“一条河的愚蠢的帐户”，并且该委员会不能打击任何人。

子牙河覆盖了河北省的许多县市，曾是该省污染最严重的河流。各级环保部门经常暗访，严惩不贷。然而，当检查员走在前面时，企业开始在后面排放污染物。虽然许多企业安装了自动监控设备，但这些设备经常被篡改。“长期以来，跨行政区的水污染防治效率低下，甚至无效，在省之间，在城市之间，甚至在同一城市的县之间。”石家庄市环保局副局长岳存义说。

淮河流域人口密度居中国流域之首。特殊的地理位置、人口增长和工农业污染加剧了淮河流域的污染问题。“地方保护主义导致跨界水污染防治效率低下，并已成为中国水污染控制中的一种制度性疾病。”长期关注淮河污染治理的全国政协委员、安徽大学副校长吴春梅表示，淮河流域有着不可分割的整体性，但行政区划打破了这一整体性。在经济利益的驱动下，流域上游引入了水污染项目，发展了上游的经济，污染了下游的环境。在进行环境评估时，下游将把责任推给上游。

专家指出，《水污染防治法》和《跨省水污染纠纷预防和处理指导意见》都没有明确规定跨地区环境问题的责任追究程序和赔偿金额。跨界污染争端主要由双方政府通过协商解决。然而，由于缺乏制度和法律规定，仅通过协调往往难以奏效。

对策:污染者“赔钱丢人”的新机制

"上游污染下游，上游政府将为此付出代价."在河北省污染最严重的子牙河流域，开展了跨市断面水质评价，不仅与当地领导的“区域审批限制”和“官帽”挂钩，还从超标排放城市的财政中扣发了“生态补偿”，并公布了排名。

“这一新机制让下游污染企业蒙受了损失和耻辱，也明确了地方政府的责任。”河北省环境保护厅厅长纪振海说:“新机制实施一年多以来，已经截留了近3000万元，子牙河水质明显改善。今年，河北省不仅在七大流域全面推广，而且还出台了《减少污染物排放条例》，明确规定上游污染下游需要购买“生态补偿订单”

去年初，河北省明确了子牙河流域各市县主要领导对本行政区域内的河流负有责任，并将河流污染治理纳入地方政府领导的考核内容，对不能完成任务的“一票否决”。跨城市断面水质目标考核与财政挂钩。根据环境保护部门提供的监测数据，自2008年4月起，省财政厅直接从相关市级财政年度资金中代扣生态补偿10万元至300万元。连续4个月超过标准的将获得“地区批准”。

“水污染控制的关键不仅仅是技术和资金问题，更重要的是制度机制。”杨志说:“过去，当我们发现污染的时候，我们就去追查污染源，但是追了之后，我们可能就追不上污染企业了。新系统使用城市跨界部分的水质检测指标来说话。如果水质不合格，将通知当地财政并从当地财政中扣除。”

据了解，河北省子牙河生态补偿制度实施后，流域内各县市相继出台了比省内规定更为严格的相关制度。“对于未能监控水断面的县市，我们不仅要上报扣款，还要挂‘红牌’和‘黄牌’。如果挂了“红牌”，副县长和主管市长将被停职；如果你挂了一张‘黄牌’，你就要和分管副县长和市长谈谈。如果你在两个月内达不到标准，那就成了‘红牌’。”岳存义介绍道。

在新机制的“强制”下，各地都把重点放在污水处理厂建设和严格控制污染企业上。河北省去年新增污水处理能力约占当年全国新增能力的10%，全省城市污水集中处理率达到70%，提前两年完成“十一五”规划。今年，该省将再建50个污水处理厂。总体而言，子牙河的污染程度也呈下降趋势，主要污染物从过去的1000毫克/升基本控制在200毫克/升以内，达到多年来的最佳水平。

建议:在全流域实施

部门评估和薪酬的时机已经成熟

自今年7月1日起，环境保护部向公众发布了国家地表水水质自动监测站的实时监测数据，包括中国七大水系在内的63条河流、13个湖泊和水库的实时水质状况已向公众公布。环境保护部有关人士认为，这可以对重大或流域水污染事故进行预警和预测，解决跨行政区域的水污染事故纠纷。

“这些基础数据为公众和社会组织提供了了解实时信息的额外渠道，这有助于形成公众监督。”杨志说，更重要的是为流域补偿机制在全国的实施提供可靠的依据。过去，很难区分流域污染的责任，最重要的是缺乏这些客观和权威的数据。

在此之前，江苏省实行了“河长制”，即各级党政主要领导担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理，并把河流水质达标的责任落实到人身上。这一机制有效调动了地方政府进行环境监督的执政能力，使各级党政主要负责人亲自关注环境保护，有效解决了政府对环境负责的问题，有利于协调各部门力量，用法律、经济、技术手段保护环境，便于地方各级领导直接做出环境保护决策和管理。

“在中国的河流流域进行横断面评估和补偿的时机已经越来越成熟。”根据杨志明的分析，环境保护部实时公布了重点流域的水质断面，江苏省明确了党政领导干部负责环境保护的“水系”，再加上河北省的生态补偿机制，让污染者“赔钱和丢脸”。如果将这三种创新做法结合起来，将为促进中国流域或地区的跨境污染治理提供一种新的思路。"

相关专家认为，实施“三位一体”的污染控制机制不仅适用于跨县市的流域，也适用于跨省的流域。但是，在实施中应注意三个问题。第一，指标的确定应该是科学的、可操作的、循序渐进的，这样可以说服上游和下游的利益相关者；第二，必须有中央到地方财政部门的配合和支持，否则很难实行生态补偿的预提；第三，要认真研究补偿标准、支付方式、责任认定等问题，扣缴标准要与流域和地区相适应，以有效解决“低违法成本”问题。(张红河彭亮李兴文杨喜伟)