水协报告或定调二次水改 住建部明年上报国务院

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9月18日，记者独家获悉，受住房和城乡建设部委托，中国城市供排水协会(以下简称“水协会”)编写的《供水行业改革调查报告》已上报住房和城乡建设部。

一位与住房和城乡建设部关系密切的人士告诉记者，本轮市政公用事业改革的步骤如下:今年10月前，各行业协会将撰写调研报告；十月到年底是研究和讨论的时间；明年3月，住房和城乡建设部将形成市政公用事业改革意见，并提交国务院。

因此，“水协会”的研究报告仍然是水改革的初始阶段。据本报记者了解，“水协会”报道的主旨是反对按照一般竞争性行业开放水产业市场。

对七年改革的思考:

犯了全卖了的错误。

“水协会”的一位人士告诉记者，市场化改革在过去的七年里取得了很大的成就，但是有一个主要问题:把水行业作为一个普遍竞争的行业来开放，为了改革而改革，而把它卖掉是错误的。

以前，根据城市水平的不同，虽然中国供水行业的改革模式涉及外资、国有和民营企业，但共同的特点是投资者一般控制企业的实际经营和控制。此外，一些国有供水企业也采取员工持股的管理策略，降低国有资本在整个企业中的比重。

《报告》在总结七年改革的经验教训时指出，市场化改革是灵活的，有利于企业通过竞争增强自身实力，但是否适用于具有公共属性的供水行业仍有争议。

"产权制度和经营权不协调是制约资源配置和提高运营效率的主要因素."四川投资水务总经理梁表示，市场化改革的初衷是吸引社会资本投资，提高运营效率，加快改善市政公用事业基础条件，提高供给和服务质量，但强化了资产变现的短期行为。由于运营期末政府股份回购支持体系不完善，海外机构推高水务并购成本的机会增加。

郭蓉大通金融咨询有限公司总经理李志辉也表示，照搬在竞争领域行之有效的市场化改革模式，而没有考虑水务行业的公共性和自然垄断性，导致了一系列意想不到的问题。

例如，地方政府对供水设施的投资普遍不足，导致历史债务。对供水设施的投资主要依靠供水企业自筹资金，这些企业背负着沉重的债务负担，有的甚至还放高利贷。为了弥补投资的不足，一些地方政府利用供水企业的产权吸引外资，但大多采用产权转让的方式，实现收益上缴财政。虽然企业的资本结构使投资主体多元化，但财务实力和资产流动性并没有提高。

这就是备受争议的“兰州模式”，它被认为是最近许多大城市水价上涨的根源。

下一个改革方向:

明确政府的投资责任和所有权

《报告》建议停止原有的市场化改革方式，引入市场机制，将所有权控制在政府手中，按照市场机制转移经营权前述水协会说。

住房和城乡建设部政策法规司副司长许表示，“市场化”的实质是，公用事业的投资、运营、价格和消费都要遵循市场规律，使公用事业的投资者和价格调整方式能够移交给市场。这种方法适用于竞争性领域，也是我国国有企业30年改革的主要经验。然而，它只是简单地照搬到公共福利性和社会性很强的公共行业，削弱了政府的公共服务责任，为许多地方通过改革“一次出售”创造了政策基础。

“引入市场机制”是指政府作为投资、责任、特许经营和价格控制的主体，而企业在内部运行机制和资本运营方面按照市场规则行事。这样，所有权仍然由政府控制，经营权形成了适度的市场竞争，这就为政府控制下的两权分离创造了理论和政策条件。

李志辉认为，水务行业提供准公共产品，这是政府公共服务的延伸。供水设施是民生工程，涉及成千上万家庭的利益。无论水务企业如何改革，政府都是城市供水的最终责任人。下一步水利改革的目标应该是维护公共利益，让老百姓从水利改革中获得最大利益。

《报告》指出，下一步的改革方向是通过出台相关政策来明确供水的公用事业地位，这是一个基本前提。鉴于政府在这项事业上投资不足的长期问题，有必要明确政府的投资责任和供水所有权。

改革模式的重新选择；

政企分开或国有水务一体化

在关于下一步水务改革的讨论中，未来的模式已经成为业界争论的焦点。

李志辉指出，有两种改革模式值得重视。一是实行水务一体化，组建水务集团，即以中心城市供水企业为核心，以国有资产行政转让的方式，主要将排水和污水处理单位与周边县的国有供水企业相结合，在资产一体化的同时组建水务集团。目前，北京、沈阳、Xi等。是中国应用这种模式的城市。

二是实行所有权和经营权相分离的管理体制。明确政府对供水的投资责任，产权也归政府所有。政府应保持供水设施的公共属性，不应出售或实现民生工程，更不应追求溢价收入。同时，以竞争方式选择服务水平高、服务费用(水价)低的专业运营商，特许经营期为5-8年，期满后以竞争方式重新选择。

但梁表示，新一轮“两权分立”的改革措施应该谨慎启动。梁表示，在政府重新承担水务投资责任后，新政策实施的法律障碍也应得到重视。适用于各类改制企业(如上市公司、同级财务控制的非国有企业、外资企业、民营资本控股企业、股份制企业等。)，必须留一个漏洞，否则地方政府将承担违约的经济赔偿。

也就是说，如果“两权分离”被严格规定，对于一些以前出售过水权的城市来说将是困难的。

此外，对于新改革的城市，梁认为，管理上需要制定一个相对完整的制度保障体系，如建立完善的供水安全保障体系(政府保障安全、稳定和秩序；企业保证水质、水压、依法经营)制度；确保监督制度的方法和手段得到执行和有效；建立科学合理的经营者绩效评价体系和激励机制。

梁说，如果没有上述制度作为保证，效率可能回到被政府安排的状态。作为一种资源和一个具有经营效益的市场，水产业必然会受到各种资本和机构的青睐。无论采取何种模式，政府都不可避免地会面临竞争性选择的问题。竞价、拍卖和挂牌可以在一定程度上防止权力寻租，但竞争的结果也会提高运营商的收购成本。

因此，他指出，国有企业作为主导因素可能会部分解决上述问题，尤其是对于西部县级城市公用事业改革的现状，这一点已经被本轮讨论所遗忘或忽视。

对此，李志辉表示，水务企业发展的根本障碍是政企分开。西部地区和中小城市越多，这个问题就越严重。