陈吉宁：中国水业改革的历程与思考

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清华大学常务副校长陈吉宁在清华大学与中国水网联合举办的2008年城市水产业战略论坛上发表重要讲话，对中国水产业改革的历程和存在的问题进行了深入分析。以下内容是根据他的演讲安排的(没有我的评论)。

城市水产业战略论坛已经举办了五年，这五年的发展也是中国水产业改革和发展最快的五年。五年前中国市场化改革的背景是什么，我们不得不重新审视；过去五年的主要进程是什么，中国水务行业市场的现状如何，存在哪些问题？我们如何知道今天中国水市场的现状？我们需要考虑这些问题。

中国水务市场化改革的几大背景

从国际背景来看，中国的市场化改革与国际水市场改革是一致的，但过程是一致的。

从20世纪80年代到90年代，是全球水市场改革的高峰期。推动这一高峰期的重要因素之一是联合国提出了千年目标，这为水市场的私有制或私营企业进入水市场提供了很好的道义支持，并促进了整个行业的发展。然而，在过去五年中，我们看到了另一种趋势。各国都在讨论水市场改革，国际上出现了强烈的反公私伙伴关系运动。例如在南美，在美国，现在美国很多城市都要求以市场为导向的时候，要对全市的公民进行全民公决，只有在政府通过之后，才能签订合同。它有非常强大的各种非政府组织，反对ppp的运作。

从政治背景来看，过去五年也恰好是中国市场经济改革全面推进的时期；水市场改革与我国市政公用事业改革是一致的，有必要保持一定的步伐。另一方面，从财政背景来看，由于国家目前的地方税收和财政管理安排，市政府普遍缺乏较好的融资手段，城市没有资金开展市政公用事业的发展，这也对水务行业自身的发展提出了内在要求。从行业背景来看，由于该行业长期受到政府垄断和体制的限制，我们坦率地说，水务行业的管理相对落后:效率相对较低，产业结构相对不合理，整个行业规模太小，外资进入后很难保证本地企业具有良好的竞争力。

此外，从国家环保背景来看，全球环保要求和饮用水标准的提高也对整个水务行业的建设和运营效果提出了更高的要求。政策背景应该说，2002年底才真正推动了水务行业的市场化发展。建设部发布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》。这份文件提出了改革的方向，但这一方向的具体操作并不明确，也没有法律保障。因此，2002年前后，整个水产业市场处于政策模糊期。

在这样的过程中，2005年底松花江事件后，水市场莫名其妙地出现了一场新的争论，即到底应该不应该市场化。最初，松花江事件及随后的一系列水安全事件与市场化没有直接关系。然而，这两件事仍然是联系在一起的，关于如何进行中国水产业的市场化有一个很大的争论和主张。直到今天，这场辩论仍未结束。因此，我个人认为整个行业现在是内冷外热。外面的每个人看起来都很好，各种投资接踵而来。每个人都愿意投资这个市场，在这个市场上有所作为。然而，这里仍然存在许多内部纠纷和深层次的问题。

这是我们市场几个主要方面的背景。

中国水利改革的三个阶段

从2002年到2008年，大约有五年，可以分为三个时期。

首先，改革推进期可能是从2003年到2004年。

标志是2002年底建设部发布的《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，明确了市场化改革的方向。2004年5月，建设部进一步颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，这是一个关于如何运用市场化的操作性标准文件，同时，国务院也发布了《关于投资体制改革的决定》。

现阶段我们行业讨论的问题是什么？从2002年底到2003年，讨论的核心问题是一些概念问题。概念问题，许多问题不是每个人都清楚的。在这个过程中，我们应该搞清楚什么是市场化、垄断和监管，并把这些概念搞清楚。在此基础上，政府开始意识到改革带来了政府自身角色和定位的转变。同时，我们开始讨论如何打开这个市场，如何打开融资市场。如何推进价格改革？开始讨论如何在传统的基础上进行改革。特别是2004年特许经营方式的提出，促进了整个行业的蓬勃发展。

第二，在2005年和2006年，我们进入了为期两年的改革和标准化时期，这主要是针对上一段中的问题。
2005年9月，建设部发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》，地方特许经营立法明显加快。2005年底松花江事件后，国家环保总局当时对污染排放的监管明显加强，带动了整个行业市场规范的发展。

在这个过程中，业内讨论的问题是深入分析和剖析各种案例和各种改革模式，尤其是探讨市场化进程中的法律定位。这个问题到现在还没有解决，但是已经引起了很多讨论。另一个要讨论的问题是产业结构和主体之间的争议。我们怎么知道这个问题？特别是提出了政府应在市场的推动下加强监管的理念，并提出了绩效管理这一新的管理工具。这一时期的监督问题，即如何加强政府监督，如何做好政府监督，是这一时期改革的热点问题。

第三，在2007年和2008年，我们认为改革已经进入深度升级时期。

在此期间，推动我们行业的外部力量更加强大，新的饮用水标准得到实施，污泥处理技术标准得到实施，水价成本监管措施即将出台，行业内的水和工业资金正在试行。此时，我们在行业内都关注和讨论的是行业自身发展中的一系列新问题，以及如何解决深层次的问题，包括专业操作问题，包括改革初期的问题，如何更好地改革机构设置，包括融资工具，以及如何完善特许经营制度。

总的来说，在过去的五年里，我们经历了三个过程:改革推进期、标准化期和进一步推进期。

中国水业市场现状

首先，特许经营制度基本上发展迅速。

建设部发布特许经营制度文件后，发布了示范合同。截至今年3月，共有7项地方特许经营条例和近30项地方特许经营管理措施，丰富了我国特许经营制度的发展。

二是市场主体逐步发展，发展相对健康。

这涉及传统水务公司的企业重组和资本投资企业进入水务行业。你可以看到，许多新的国际和国内企业已经在水务行业投资。另一个原因是传统的跨国水务公司在中国水市场更加活跃。环境工程公司也在向基于资产或运营的企业转变。

影响是什么？一是增加工业资本投资。据我们粗略计算，在供水领域，2007年世界企业直接或间接提供的供水服务超过了全国供水总量的15%至20%，而污水处理行业的比例更高，达到50%至70%。污水行业的市场化程度远远高于供水企业，供水企业处于相对缓慢的时期。

中国的设施覆盖率也迅速提高。例如，在过去五年中，供水综合生产能力平均增长了3.5%，这比1997年至2001年社会资本不太活跃时的增长率要快。当时，增长率为2.76%，而目前的增长率为3.5%。同样，供水管道增长率达到8.36%，高于1997年至2001年社会资本不活跃时期的7.43%。特别是污水处理厂，污水处理厂的总数增加了11.41%，远远高于1997年至2001年的速度，污水处理率增加了3.97%，也高于1997年至2001年的增长。

通过这些数据，我们可以看到，推动中国水务行业市场化改革的进程给当今水务市场带来了最直接、最明显的影响。

第三，水产业链正在逐步完善。

设计、投资、建设、运营和设备整合的过程逐渐清晰。另一件非常重要的事情是，去年6月，在许多方面的努力下，环境服务商会正式成立，它将在推动我们行业的规范发展方面发挥越来越重要的作用。还有一个提高服务效率的问题，这在五年前是看不到的。五年后，我们深刻认识到中国水产业市场的变化。

水务行业改革的主要问题

一是政策落实、法制建设和制度建设滞后于市场建设。

应该说，目前中国水市场改革和资本投资面临的最大风险仍然是制度风险。政府违约的问题非常突出。我们仍然缺乏鼓励社会资本投资该行业的优惠政策。我们也缺乏有效的融资政策，融资渠道不畅。还有一个更突出的问题。在这一过程中，政府的监管始终滞后于市场化的发展，市场中存在许多不正当竞争行为。

第二，整个市场仍处于发展和完善的过程中。

其中，传统水务公司的改革仍在进行，但过程非常缓慢。应该说，传统水务公司的改革进程在一定程度上阻碍了当今市场的发展。

第三，投资企业不规范的市场行为引发了一系列的市场恶性竞争，扰乱了市场。

其他包括价格体系、水价和政府对市场的过度干预，这也是我们今天面临的一系列问题和下一步要解决的问题。

我刚才做了一个简短的回顾。

在五年改革中，有很多事情可以看到，在宏观层面上取得了进展，也取得了许多成就。然而，仍然存在许多深层次的问题和争议。今天，这种争论依然存在，这将影响到下一步改革的方向和进程。

世界银行最近的一份报告对中国水务行业的前景有了一个基本的评价。认为我国水务行业引入社会企业改革总体上是成功的，社会企业的介入对提高我国水务行业的绩效水平起到了积极的作用。中国应坚持将社会企业参与和市场机制引入中国水务行业改革，加强水价改革和投融资机制创新，加强各级政府监管能力建设，建立以目标为基础的行业管理体系，提高中国水务行业绩效水平。