湖南：流域治理再现碧水蓝天

本篇文章4384字，读完约11分钟

“望洞庭群山，银盘里有一只绿色的蜗牛”。古洞庭之美经历了从现实到诗意，再从诗意到现实的转变。2007年，为了重现“风景如画的800英里洞庭湖”，一场大规模的污染控制活动在洞庭湖展开，并延伸到整个湘江。与此同时，从湘江到松花江，从海河到淮河，流域综合治理正在全国范围内大刀阔斧地进行，还水一片，还蓝天一片。

流域综合管理仍将是2008年的重点项目。十一届全国人大一次会议政府工作报告指出，五年来，政府高度重视资源节约和环境保护，中央政府投资支持重点流域水污染防治项目691个。2008年，要做好“三江三湖”、南水北调、三峡库区、松花江等重点流域的污染防治工作，实施渤海环境保护总体规划。提高重点流域水污染物国家排放标准。

党的十七大报告首次明确提出了建设生态文明的目标，其中水环境管理是非常重要的一部分。流域水循环不仅是经济社会发展的资源基础，也是生态环境的控制因素，是许多水生态问题的症结所在。

明确的管理职责

流域综合管理的前提是明确管理责任，而污染控制主体的缺位是污染控制的重要疾病之一。业内人士认为，仅由地方城市作为责任主体来划分和治理跨区域流域管理项目是不可能解决根本问题的。由于一个流域可能流经几个省的数百个县(市)，作为流域内的任何一个地方城市，它不可能超越其他城市成为流域污染的责任主体，但当所有地方城市都被列为责任主体时，很难明确各自的责任。

2007年5月，太湖发生大规模蓝藻污染事件，给无锡饮用水安全带来危机。危机过后，江苏省开展了全面整治运动，提出了“3-5年内明显改善太湖水质”的目标。在随后召开的太湖水污染防治工作会议上，省委、省政府明确落实了各级政府及相关部门的职责和任务，严格落实了责任制，明确了管理责任。

为此，江苏省加强了对此项工作的组织领导，调整和充实了太湖流域水污染防治委员会，并成立了专门办公室，负责组织协调、监督检查和狠抓落实。二是市人民政府是负责实施国家和省“十一五”太湖流域水污染防治规划的主体，全面负责辖区内的污染治理工作，每年向省政府报告职责履行情况。此外，根据“谁带走孩子”的原则，整个太湖统一部署，责任分解，分级实施。根据任务分解方案和不同的职责，各主要部门有不同的分工。

太湖蓝藻污染事件再次表明，流域管理是一个涉及多个部门、省市和多方利益相关者的复杂系统。国际流域管理的成功经验告诉我们，无论其机构设置如何不同，城市和不同利益攸关方之间都需要一个协调机制。因为城市是河流流域的用户节点。一个城市无法摆脱对流域的依赖和流域内其他城市的影响和制约。因此，流域间协调机制是建立流域综合管理的核心环节。

如果说明确管理责任是前提，那么通过监督建立地方各级政府的责任机制是实现这一前提的有力保证。总结国际经验，我们可以看到，地方政府对流域管理态度的转变是控制流域城市水污染的关键。以利益协调和统一规划为前提和基础，将流域污染治理绩效纳入地方政府绩效评价指标体系，建立地方政府奖惩机制，明确和强化各级政府的污染治理责任，将从根本上改变地方政府的发展思路，调动地方政府治理污染的积极性。

统一流域规划

2008年1月25日，青海省水利厅召开全省流域规划修编会议，部署全省流域规划修编工作。与以往不同，该规划克服了旧规划重开发、轻保护、重利用、轻经济的缺点，不符合科学发展观的要求，充分反映了流域变化的新情况、新特点，以及可持续发展和流域管理的新要求。可见，务实统一的流域规划和前期工作是流域综合管理的基础，也是流域综合管理的核心内容。

鉴于水的自然属性、水资源和水污染的限制，水资源总量与当地城市以及流域内城市的需水量密切相关。盆地中的所有城市在同一个系统中都是共生的。流域内各城市的发展规划、产业发展战略、调水和用水规划以及城市水污染管理将对流域及流域内其他城市产生重要影响。

城市水资源管理和水污染控制不是一个城市能够解决的问题。要对流域进行协调统一管理，综合考虑水量、水质、水利工程、水处理和生态环境等多种因素，制定科学的、有约束力的流域规划，明确地方政府的职责，引导地方城市制定和实施与流域规划相一致的地方发展规划。

在规划方面，国务院全面部署了修编流域综合规划的任务，明确了未来三至五年的工作目标；水资源综合规划已进入最后阶段。全国水资源及其调查评价结果已报国务院批准，并将于近期正式发布。水资源配置规划已基本完成，成果正在协调中；国务院批准了珠江、海河、松花江、辽河和太湖的防洪规划。《水利发展“十一五”规划》、《石羊河流域规划》、《渭河流域规划》、《城乡饮用水安全规划》、《珠海澳门供水安全专项规划》、《珠江口澳门水域综合管理规划》等一系列重大规划已获国务院批准。

根据实际情况，各地开展了大量各具特色的流域规划。规划不仅为大规模水利建设提供了基础依据，而且保证了水利建设的科学有序实施，在涉水事务中发挥了社会管理作用。在按照规划进行治理、开发和工程布局的同时，要更加注重水资源和水环境的承载能力，根据规划所画的河流开发利用“红线”，合理确定不同河流和河段的治理、开发和保护功能。前期工作方面，南水北调和淮河治理工程前期工作克服了各种困难，基本满足了工程建设的需要。一批重点工程前期工作加快推进，为增加水利投资规模奠定了坚实基础。

扩大资金来源

资金是实现流域综合治理的保障，流域治理需要多渠道投资。目前，政府投资仍是流域管理的重要支撑，设施建设和运营的市场化是扩大资金来源、实现效益的根本。

一方面，政府仍然是流域管理的主要投资者，政府资金在流域管理过程中发挥着不可替代的作用。各级政府必须保证流域管理的资金投入，同时积极进行机制创新，研究政府资金引导和补贴流域管理的新机制，以充分发挥政府资金的核心作用。另一方面，要确立企业投资的主导地位，促进和吸引不同经济成分的企业参与水利基础设施建设。

2002年以来，城市水务市场准入和开放深入发展，多元化投资经营主体格局逐步形成。不同经济成分、不同竞争优势、不同经济规模、不同国家的企业纷纷进军一、二、三线城市水务领域。虽然没有严格的统计数字，但目前中国所有城市，包括四个直辖市、所有省会城市、大多数地级市和一些县级市，基本上都有由“外来者”投资和运营的水利项目。这些项目有多种形式，如bot(建设-运营-移交)、tot(移交-运营-移交)、委托运营等。、以及水企业的股权交易等。强大的城市水务投资者更倾向于直接向终端客户提供服务，并实施全面的资产管理。

确保投资渠道多元化是一个大问题。对企业而言，政府资金需要根据具体情况给予“产出型”补贴，以承担一定的污染治理政府投资责任。因此，政府不仅要探索政府资金与市场化机制相结合的高效创新机制，提高投资效率，还要基于公共利益制定政府补贴政策，明确补贴对象和目标，避免资本市场投资者因政府低息贷款项目而失去投资热情。

对于公众来说，完善污水处理收费制度是引入市场化机制的前提。十一届全国人大一次会议政府工作报告指出，2008年要提高城市污水处理能力，力争两年内率先在36个大城市收集和处理全部污水。适当提高排污费、污水处理费和垃圾处理费的标准。对于城镇以外的困难地区，业内人士建议，在各级政府补贴的前提下，可以根据情况降低收费水平，但必须启动污水收费，这关系到污水投资和运行机制的转变。对使用自备水源的企业要严格执行排污费，否则会破坏管理的系统性。同时，建议将水资源费逐步改为水资源税，并提高比例，使其成为流域机构监管性政府投资的核心组成部分。

进行机制创新

湖南省在修订《城市污水处理行业发展“十一五”规划》中进行了一系列机制创新尝试。建议对污水处理行业实行流域统一管理和区域化，将污染控制的重点从城镇转向城镇，从污水处理设施的单一布局转向“全省覆盖”的总体布局。探索建立湘江流域城镇供水安全保障、统一监管和应急响应体系。

鉴于项目多、分布广、单项工程规模小的特点，湖南省将在未来三年内，以14个市州为基本单元，对拟建设的污水工程进行打包。通过引入战略投资者，可以规避传统分散建设和无序竞争带来的风险，实现统一规划、整体投资建设、集中采购、按期达标和加强政府监管。因此，以资金为纽带，将上下游城镇的利益联系起来，将流域内的污染集中治理，建立统一的应急预案和安全保障机制；消除同流域“一地一厂”模式造成的工程质量、运行管理、行业监管和应急保障方面的隐患；降低工程建设、原材料和设备采购、运营和政府监管的成本。

2007年12月21日，湖南省政府与中国最大的上市水务公司北京首创股份有限公司签署了《污水处理战略合作协议》。首创股份将投资50亿元建设bot项目，控制湘江流域的污染，并在2010年前后建成一座城市污水处理厂，达到国家相关规定的排放标准。这一举措创造了一种新的水域治理模式，将政府与企业的合作、治理规划和投资建设有效地结合起来。

根据协议，双方将在污染防治、环境管理和环保产业等领域开展全面合作。规划先实施长株潭区域工程，同时启动湘江流域污水处理设施建设，建立湘江流域上下游水环境管理机制，包括建立水质标准管理、水环境安全保障和跨行政区域边界断面预警机制、跨行政区域污染事件应急协调处理机制。另一方面，政府将在未来三年内在全省范围内以城市和州为基本单位打包建设污水处理项目。通过引进战略投资者，全省将统一规划，统筹投资建设，集中采购，按期达标，加强政府监管，以资金为纽带，联系上下游城镇利益，同时治理流域污染，建立统一的应急预案和安全保障机制，努力探索污染治理的成功经验。

确保供水安全

湖南省与首创股份的合作无疑是将流域管理引入市场机制的成功案例。对于新建污水处理厂项目，采用bot模式不仅可以引入新的资金，还可以提高建设和运营效率。相应地，tot模式可以对已建成的设施实施并转移到社会企业进行运营，这不仅可以盘活国有资产，还可以提高管理水平和运营效率；为了减轻水价压力，有条件的地区也可以保留产权，将经营权转让给社会企业。

首创股份总经理潘文堂表示，作为一家国有控股上市公司，首创股份与当地政府部门有着共同的追求。公司在追求经济效益的同时，始终将社会责任放在首位，以充分保障公共供水安全，确保污水处理达标排放。水务企业的发展需要与当地政府部门建立良好的沟通机制。根据当地政府的需要，首创股份旗下所有水厂都制定了相关的供水应急预案，并积极纳入城市发展规划。

从行业的长远利益出发，我们也应该与被投资方进行长期合作和发展，在形成共同投资理念的前提下寻求共同发展。潘文堂表示，近年来，首创资本一直关注避免成为水投资领域的投资银行企业。在水市场上，不是简单的并购，而是通过长期合作建立一种新的水企业模式，从而完成首创资本的投资行为。基于这一理念，首创股份关注合资公司未来20-30年的发展能力，而不仅限于现在。