多重水危机重压中国 治理模式需要转型

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中国有“治水社会”的历史称号，但现在它被水困住了。

“中国的水问题以河流流域为特征，这影响了河流流域的可持续发展。主要表现为流域水资源分布矛盾、流域水污染加剧、流域经济发展与生态保护矛盾、气候变化等因素导致流域极端气候灾害发生频率和强度增加。”中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长王毅研究员在接受《中国经济时报》记者采访时表示:“多重水危机将对中国社会经济的可持续发展造成前所未有的压力。”

2007年，王毅刚刚主持并参与完成了《2007年中国可持续发展战略报告——水:治理与创新》和《中国流域综合管理战略研究》两个报告，对中国水问题转型、治理模式和流域综合管理进行了深入研究。

根据国家发展和改革委员会最近发布的数据，2006年中国每万元工业增加值用水量下降了8.9%，而“十一五”规划明确提出了单位工业增加值用水量减少30%，化学需氧量排放量减少10%的约束性目标。节水和治污已经成为中国社会经济能否持续发展的问题，中央和地方政府都把节水和治污作为一项重要工作列入议事日程，并取得了一定的成效。但是，王毅也认为，尽管如此，我国流域水污染控制仍面临困难，跨行政区水污染问题依然突出。“在高增长率、经济不稳定、处理成本高、回收周期长的制约下，实现“十一五”主要水污染物减排目标仍面临相当大的困难”。

水治理模式需要转变

对于中国的水环境问题，王毅认为，水污染已经转变为复杂的富营养化阶段，流域水污染已经成为一个重大问题。例如，2005年，七大流域的化学需氧量排放量占全国的80%，而城市生活污水的处理率仅为35%。

“中国在水处理方面积累了丰富的经验，但传统的水处理模式已不能应对当前的转型水问题。中国面临的水危机本质上是一场治理危机，换句话说，这是一个体制机制问题，而不是技术问题。”王毅说道。

在过去的两三百年里，全球现代化仅惠及10亿人。未来50年，包括中国在内的20-30亿人口将逐步摆脱贫困，实现现代化，这也给环境和资源带来巨大压力。王毅认为，作为一个领先的发展中国家，如果中国不能在10-20年内快速实现工业化，就将失去跨越所谓资源、能源和污染密集型阶段的历史机遇。面对如此严峻的国际发展背景，中国不仅要尽可能缩短重化工业的发展阶段，还要规划发展方式的转变。因此，要实现发展与资源环境恶化的脱钩，需要明确的战略导向、合理的目标设定和科学的制度政策安排。

他认为，目前中国虽然采取总量控制政策，但成本高，如果监管和制度安排不到位，短期内难以实现环境改善。即使达到将化学需氧量减少10%的目标，仍难以确保改善水环境，特别是河流流域的环境质量。因为目前的水环境质量不仅取决于化学需氧量，还取决于氮、磷等其他污染物。在水环境方面，面临的最大问题是跨行政区域、跨部门的复杂的流域水污染问题，这是单一的总量目标无法解决的。

“我们的基本结论是，当前的环境问题，除了内部治理之外，最优先考虑的是解决管理体制和机制问题，并通过促进善政来解决水问题，善政涉及不同利益攸关方和不同政策目标之间的权衡。”王毅说道。

水污染物增长的拐点尚未到来

目前，水污染已经成为中国水问题的核心。中国过去面临传统的水污染，但现在已经发展成为一个复杂的水污染问题。例如，王毅说，例如，在过去，它只是一种常规污染物，现在它是多种污染物的组合；过去，工业污染占主导地位，但现在家庭污染超过了工业污染；过去人们只关注点源污染，但现在非点源污染的贡献在很大程度上更大。对于后者，我们知之甚少，没有采取有效措施。

此外，我们还缺乏准确的污染评估数据，例如，国家环保总局和水利部的废水排放总量数据之间的差异约为三分之一。

王毅表示，根据此前的分析，中国水污染物增长的拐点尚未到来，未来水污染物产生量将继续增加。如果在短期内减少排入水体的水量，这意味着水处理的实施将大大增加，这将是对我们解决问题的决心和保质保量完成这些环境基础设施建设项目和监督能力的一个巨大考验。因此，我们必须找到最具成本效益的方法来解决日益增长的经济中的水污染问题，实现发展与环境的双赢。

王毅认为，水治理模式的转变应从治水目标出发，以效率指标为主，包括提高水生产率和降低污染物产生强度，这是短期内的核心指标；就总排放指标而言，减排目标可以保持不变，但实施期限需要延长，如未来15年减排20-30%。此外，有必要提高氮、磷等污染物的控制指标，并根据不同区域和流域的环境功能要求采取区域差别化政策。

同时，加强政府的宏观监管；重视制度建设，包括修改法律和完善政策。“需要注意的另一点是流域综合管理。如果我们只注重对化学需氧量的全面控制，沿袭过去以技术为导向的解决方案，而忽视制度安排和流域总体规划的缺乏，污染控制的有效性难以维持。经过一段时间后，它有可能被发现。需要治理的河流流域正在扩大。”王毅说道。

开展流域综合管理迫在眉睫

王毅认为，过去我们的许多投资和政策(包括污染防治政策)都不是按照流域单元或综合管理的概念来安排的。例如，流域规划中没有优先考虑污染控制；在水处理的投资方向上，项目主要集中在河流下游和城市，但污染趋势是向上游和农村发展；化学需氧量减排目标的分解也是根据行政区域而不是流域等的特点进行的。

所谓流域综合管理，就是在流域范围内，通过跨部门、跨区域的协调管理，综合开发、利用和保护水、土壤、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统的服务功能，最大限度地发挥流域的经济、社会和环境效益。

王毅说，流域综合管理在任何国家都不容易实施，也没有统一的模式。在发达国家，实施流域综合管理的重点是环境问题，并采用权力下放的理念；在中国，我们的起步条件不同，制度和资金不够完备，面临的问题复杂多样。“但是，如果不实施流域综合管理，未来的情况将更加复杂。”

如何促进流域综合管理？王毅认为，一是要改革流域管理体制，建立新的流域管理机构，统一流域水资源和水环境管理，综合治理水质和水量，在松花江、太湖、赤水河等典型流域开展试点。其次，讨论了流域立法的模式和可行性，并将流域综合管理的概念引入到水相关法律的修订过程中。第三，在流域综合管理框架下，应修订或制定流域综合规划。四是推进流域政策创新和试点，如开展主要污染物总量计量试点和典型流域减排目标分解试点；加强减排支持政策研究；加快城市公用事业改革步伐；加快水价和水权改革的相关政策研究：开展流域生态补偿政策研究和试点。第五，逐步推进流域公众参与，特别是主要利益相关者的参与，减少决策失误，拓宽公众参与渠道，提高公众参与能力。第六，加强科技支撑，包括在典型流域开展水环境监测系统试点，研究制定国家饮用水安全预警和应急管理体系，开展水利设施生态调度方案研究和试点示范，加强流域管理国际科技交流与合作等。

“总之，中国的水问题正在发生变化，相应地，有必要采取治理方式的转变”，王毅说:“面对中国多样而复杂的流域型水问题，有必要进行流域综合治理。开展综合治理虽然障碍重重，没有统一的模式，但借鉴国外经验，更重要的是进行整体设计、综合治理，因地制宜，开展试点，分步实施，使中国的流域管理不断推进，中国的流域生态环境不断改善。”