环保总局组建派出监督机构诞生始末

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国家环保总局已经向当地派出了11个执法和监督机构的消息简直是一鸣惊人。业内人士表示，“一向不愿得罪地方政府的环保部门终于改头换面了”，这意味着“环境执法长期以来陷入的僵局已开始得到解决。”

根据国家环保总局的设想，这11个派出的执法监督机构只是国家环保总局的命令，而没有看地方政府的面子。然而，业内人士和相关专家仍对此忧心忡忡。他们认为，11个执法监督机构的建立是gdp和cod之间真正博弈的开始。谁是赢家，还需要时间给出答案。

那么，国家环保总局设立和派出执法监督机构的由来是什么？

□环境执法在一些地方陷入僵局

□环境监管体系不尽人意，亟待改革

受国家环境保护总局委托，在其管辖区域内:

●能够监督国家环境政策、法规和标准在当地的执行情况；

●承担重大环境污染和生态破坏案件的调查处理；

●协调处理跨省、跨流域的重大环境纠纷；

●参与应急反应的监督和重大环境突发事件的处理；

●承担或参与环境执法检查；

●负责受理和协调跨省、跨流域的环境污染和生态破坏投诉案件。

7月31日，国家环保总局宣布开始设立11个执法监督机构，覆盖25个省、自治区、直辖市。根据国家环保总局的设想，这11个派出的执法监督机构只是国家环保总局的命令，而没有看地方政府的面子。

中国政法大学环境法专家王灿发表示:“环保部门一直不愿得罪地方政府，但最终改变了态度。”"环境执法中的长期僵局已经开始得到解决。"。

国家环保总局是在什么背景下做出这样的决定的？这个决定的由来是什么？我们的记者走访了许多地方寻找这个问题的答案。

打破地方干预执法的陷阱

对于这个问题，国家环保总局环境监察局的一位高级执法官员没有给出肯定的回答，而是给了记者一个数据:国家环保总局一年内清理了200多项“土壤政策”。

"地方政府的执法障碍可见一斑."执法人员说，如果有挑战，你将“无法站起来”，不幸的将被解雇；幸运的被改变；服从要么是不作为，要么是官员和贪官之间的勾结。"可以说，当前的环境执法陷入了僵局."

这种说法不是危言耸听。本报记者最近对安徽省蚌埠市雨辉区王刚村的采访就是一个很好的例子。

在王刚村，一条名叫八里沟的小河宽三米多，直接通向淮河。巴利沟的水是黑色的，恶臭令人窒息。它进入淮河的河口也是一片黑暗。

当地村民告诉记者，村里的大部分土地已经被征用。近年来，许多企业纷纷成立，随之而来的是环境污染。"污染是丰源集团一些工厂的主要问题."

据报道，村民们说，丰源集团不是一个小企业，而是蚌埠市乃至安徽省的一个重点企业集团。它有很长的历史偷窃和排放污染物超过标准。当地环保官员承认，环保部门只有积极满足当地经济发展的需要，才能“生存”。

然而，蚌埠市部分开发区的情况更为严重，环保等执法部门的权力由开发区行使，使得环保执法实际上处于缺位状态，环境影响评价的规定形同虚设。

一位当地政府官员直言不讳地表示，这些企业为当地经济发展和就业安置做出了巨大贡献。“每年缴纳的税款往往占地方财政收入的相当大一部分，它还可以缓解城市人口的严重失业问题”。虽然许多地方官员都意识到企业污染的事实，但为了发展和成就，他们只能在事故发生前对环境污染的事实“视而不见”。

在过去的采访过程中，一位县领导私下告诉记者，他对环保部门的要求很简单:“没有过错就是优点”，只要不发生重大污染事故。

“只要gdp，不管cod，实际上反映了一些地方政府领导人错误的发展理念和政治成就，在这些地方政府领导人眼中，gdp就是一个硬指标，而环境就是一个软指标，甚至没有指标。”国家环保总局的负责人认为，这种错误的发展观和政绩观也是一些地方政府掩盖和纵容污染的根本原因之一。

安徽省阜阳市环保局一位不愿透露姓名的官员承认，排放污染物超标的企业之所以没有受到调查，主要是因为他们不得不看着当地领导的眼睛。环保官员的“帽子”掌握在地方领导人手中，职位的提升和变动往往取决于地方领导人的“满意度”。当地方环境保护利益与地方经济利益甚至行政长官的意愿发生冲突时，执法能力自然会受到限制。

“环境执法队伍从人到物都服从于当地政府。这种环境监管制度不可能使环境执法部门站得住脚，直接挑战地方政府的环境保护而不执法。”几天前在南京，一名基层环保执法人员告诉记者。他说，当地的发展与各级领导人的政治成就有关，他们每天都检查污染，并大声疾呼污染企业。对于领导者来说，这难道不是一个艰难的时期吗？现任领导人无法获得gdp，他们的政治成就如何体现？在地方一级，要想依法履行环保职责，很难不与非法企业竞争，但却无法通过地方政府领导的层面。

一位基层环保局的工作人员曾经说过，他们中有三个人不敢查:不敢查开发区、重点保护企业，领导不敢不点头就查。

行动的形成是多年酝酿的结果

事实上，国家环保总局向地方政府派出执法监督机构并非一时之举，而是酝酿了数年的重大举措:

据国家环保总局消息，自2002年8月起，陕西省开始在市级以下环境保护系统实行垂直管理体制。

2003年10月，国家环保总局成立了环境监察局，实施环境监测系统的垂直管理成为业界的热门话题。

2004年9月，陕西省和江苏省分别成立了省级环境监察局，江苏省发布的《江苏省环境监察现代化实施方案》明确提出:“为了加强环境现场监察，克服地方保护主义的影响，应设立区域环境监察分局，由地区作为派出机构。它隶属于省环境监督局，以加强区域环境监督和提高监督效率。”

然而，这些省级环境监察局仍然隶属于省级环境保护厅(局)，它们仍然在省级环境保护厅(局)的领导下工作，因此它们不能孤立存在。国家环保总局环境监察局局长卢新源承认，一些部门对垂直管理有不同看法，即使只是对环境监测系统的垂直管理，“特别是地方政府对全面实施这一系统有所保留”。

2004年12月，国家环保总局经济体制改革司的官员公开证实，有一个想法是在国家环保总局内部建立一个垂直管理系统。在总局和省级局以上设立环境监测分局，省级环境监测部门根据需要在重点地区设立环境监测机构；对于市级以下的环保部门，要逐步实行垂直领导。

今年2月14日，国务院发布了《国务院关于贯彻落实科学发展观加强环境保护的决定》。明确提出:完善区域环境监管机构，协调省际环境保护，监督检查突出环境问题。国家环境保护总局环境规划研究所咨询部主任吴顺泽说:“建立一个区域性的环境监督机构是今后的重点任务之一，也就是建立一个大型的环境保护机构。”

很难解决省与流域之间的争端

这次国家环保总局向各地执法监督机构发出的一个敏感问题是“跨境污染纠纷”。跨界污染争端由来已久，而且总是“公平合理”。

不久前，湖南省娄底市人大常委会副主任周若鹏和环保局有关人员在益阳市安化县进行了一次水污染调查，发生了意想不到的事情:几辆无照摩托车挡住了他们的去路，一群身份不明的没有穿夹克的年轻人冲进了调查组的车辆。最后，周若鹏等人被这群身份不明的人非法拘禁了4个小时。

据业内人士称，正是跨地区和跨流域的环境执法协调不力导致了持续的冲突和纠纷。

专家认为，环境问题具有跨区域和跨流域的特点。空气污染、河流污染、生物多样性破坏和其他环境污染不受行政区域界限的限制。一个地区的环境问题往往会对其他地区造成损害。

全国政协常委陈益群透露，事实上，早在三年前，国家环境保护总局就分别在南京和广州设立了华东和华南环境保护监督中心，负责调查和处理跨省和跨流域的环境污染案件。经过三年的运行，一些突发环境事件得到及时处理，对打破地方保护主义、稳定灾民情绪、维护社会稳定发挥了重要作用。因此，去年9月，陈一群要求“加强流域环境保护问题的治理，针对流域和区域的突出问题，可以考虑设立符合流域环境保护要求的专门机构。”

建立环境监管新体系的尝试

环境专家对这个新系统寄予厚望。他们认为，如果这种新的环境保护执法体制能够得到适当的实施，将会对一些地方错误的发展观和政绩产生巨大的冲击，很可能成为中国环境执法摆脱地方干预的一场根本性革命。

专家认为，派出11个执法监督机构，无疑是建立新的环境监督体系的大胆尝试。事实上，在一些地方，环境执法和环境违法从来没有形成对抗。然而，只有在国家环保总局建立了11个执法和监督机构后，gdp和cod之间的真正博弈才会开始。谁会是这场比赛的赢家？这11个执法监督机构是在作秀，还是在履行自己的使命？给出答案需要时间。张馨·Xi·荣剑