对当前几个公用事业改革问题的思考

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——在建设部中介机构座谈会上的讲话大悦公司总经理金永祥

首先，公共改革的必要性和成功改革的标准

公用事业改革已经进行了十多年。自2002年建设部大力推进公用事业市场化改革以来，市场上出现了两种截然相反的声音，一种是要求继续改革，另一种是质疑改革。我认为仍有必要继续推进公用事业改革。质疑公共改革主要有三个原因:第一，改革是利益和制度的调整，一些人员和机构的既得利益受到影响；第二，一些公共改革项目的失败打击了有关方面对公共改革的信心；第三，人们对医疗和教育改革的讨论引起了对公共服务改革的警惕。然而，公用事业的低效率和投资不足的问题是所有有关人员的共识。没有公用事业的改革，就没有出路。改革是必要的，但问题只是如何推进改革。
评估公共改革的成功不是今天的事情。成功项目占所有重组项目的比例将是一个非常重要的指标。100%的项目成功或100%的人对改革感到满意是不现实的。总的来说，人们谈论医疗改革和教育改革的成败。为了使公用事业改革取得成功，我们应该重视并确保每一个项目的成功。只有当更多的项目成功时，公用事业的改革才能最终成功。此外，不是中央政府做出了正确的决定，改革将会成功。基层执行层面的作用更大，因此建立一套机制来保证操作的成功是非常重要的。

二、改革的方法和方向

中国幅员辽阔，国情各异，很难用统一的模式推进改革。大悦咨询公司在十七八个省会城市进行公共改革的经验非常深刻。一般来说，有两种改革方法:标准化和非标准化。前者可以使项目成功，而后者往往导致项目失败。近年来，各地在实践中探索了bot、tot、ppp、股权转让、委托经营等模式和方法，得到了业界的广泛认可。进一步丰富这些方法的内涵，完善这些模式的操作规则，是行业面临的一项重要任务。公用事业改革对地方政府来说是一件新生事物，因此不宜使用过多的新名词，如abort、bbot、cbot等。，这将使地方政府在推进改革时感到不知所措。事实上，不管有多相似，都很难有两个完全相同的项目。如果只要有一点点不同就给一个新名字，那么无止境的“方法”将会打乱公共改革。当然，改革方法并不限于上述模式。任何解决方案都是可以接受的，只要它能解决公用事业所面临的问题，但每个项目的解决方案不能被命名为一种方法或一种模式。
公用事业改革涉及的问题范围很广，因此不宜在全国范围内对改革内容进行统一规定。无论是产权改革还是经营权改革，都应该允许地方政府因地制宜地做出选择。在一些地区，公共设施建设资金压力很大，因此应该理解这些地区在进行公共改革时应该尽可能多地吸引社会资金。在财政压力较小的领域，可以更加注重效率。地方政府的“融资冲动”不一定是坏事。中央政府应审时度势，做好融资工作，努力降低融资成本和公共产品价格，确保社会投资建设的公共设施能够为公民提供优质服务。在处理局部(如污水处理厂)改革或全部(如自来水公司)改革时，我们应该做出慎重的决定。公用事业改革给地方政府带来巨大的社会和政治风险。在推进公用事业改革的过程中，将涉及到各种利益关系和管理规则的调整。如果不好，最好不要改变它。总的来说，地方改革风险较小，可以积累经验，培养人才，转变观念，建立综合改革的新规则。同时，成功的局部改革将对原有的公共体系产生影响，从而提升其效率，间接实现全面改革的目标。整个改革涉及的情况和风险要复杂得多，条件成熟时可以推进。从国家的角度来看，地方改革和所有改革将长期共存，并在重组过程中相互促进。回答是否会有一个阶段取代另一个阶段需要时间。

三、改革中存在的问题

大悦公司高级经理马艳波女士在一篇文章中总结了公共改革的几个问题，包括市场化运动、无知、急功近利、暗箱操作和市场化实验场。过去两年出现了一些新问题。

1.中介机构问题在公用事业改革过程中，政府在缺乏经验的情况下选择中介机构给予帮助。这是一个历史性的进步，但新的问题是许多中介机构不理解它，导致许多项目失败。有人把中介机构分为“名医”、“庸医”、“兽医”，认为“庸医”、“兽医”搞乱了中介市场，破坏了公用事业改革的形象。一方面，存在信息不对称。许多地方政府不了解中介市场，选择“庸医”或“兽医”。另一方面，这是咨询费的问题。前者是在咨询费用和咨询质量的比较中选择的，但是“便宜的商品不好”这句老话应验了。

2.政府内部协调公共事业改革涉及的部门很多，但主要有两个部门，即行业主管部门和国有资产管理部门。公用事业改革后，新机构要与政府合作几十年，这与其他改革不同，需要行业主管部门和资产管理部门在改革过程中密切合作。在某些领域，公共改革的进展和效果受到了两个部门之间合作不佳和高层领导缺乏协调的影响。

3.监管问题公共事业的监管包括准入阶段的监管和实施阶段的监管。实施阶段的监督工作是以准入阶段形成的监督基础为基础的，关系到政府职能调整的进度。准入阶段的监管是基础性的，存在很多问题。在一些城市，招标选择的投资者以优化方案为名，在招标时间内降低了设备水平和公共产品质量，使得进入阶段的竞争失去了公平性，严重打击了投标人，扰乱了公用事业的市场化秩序。

第四，一些建议

1.加强法律法规建设当要求地方政府规范其运作时，中央政府应该首先澄清什么是规范，法律法规应该解决这个问题。立法必须回答几个问题，如标准化的操作程序、标准化的组织形式和不规范的责任。

2.加强监督机构建设在监督方面，应划分各级政府的职责范围，明确各级政府的监督内容。为了完成各自的监管任务，需要建立相应的监管机构，其中信息采集系统和管理控制系统是必不可少的。对于监管者来说，也需要必要的设施。没有监管，公用事业改革将面临巨大风险。

3.澄清中介机构的性质社会中介机构有很多种。投资咨询机构和律师是公用事业改革的主要参与者。中央政府应该有一个明确的态度。地方政府将根据中央政府的态度选择中介机构，刚刚开始从事公共改革业务的中介机构也将根据中央政府的要求学习相关知识。否则，没有明确的指导，“庸医”和“兽医”将放大政府在改革中可能犯的错误，并导致公共改革的失败。

4.共性问题研究在公用事业改革的过程中，各地遇到了许多共性问题，投入了大量的资源进行研究，这是一种浪费和低效的做法。例如，许多城市反复研究了一些基本问题，但没有找到理想的解决办法。如果中央政府带头研究这些问题，那就更好了。