傅涛：水业运营服务主业的六种存在形式

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一、城市水业的产业演进

市政公用事业“市政”的含义在于地方城市人民政府的基本服务和投资职能。一般来说，由城市供水和污水处理组成的城市水务行业是市政公用事业的核心组成部分。

城市水务产业的产业化过程是将各个产业环节从政府服务逐步转变为市场主体的过程；城市水务市场化是一个市场机制逐步进入各个环节的过程。随着竞争主体的发展和市场重心的转移，工业化和市场化正在深化和完善。城市水业的产业演进大致经历了以下过程。

在持续多年的传统水产业体系下，水产业服务由政府规划、投资和建设。政府建立了自己的供水公司或污水处理厂来运营，很少有环节允许市场参与者参与竞争。长期以来，当人们提到环保产业时，他们基本上想到的是设备制造业。在当时的工业背景下，设备制造业无疑是核心，甚至是整个市场。这是城市水务产业发展的第一阶段，是一个社会服务型产业。

随着建筑业的改革，设计单位开始作为具有公共机构性质的企业进行管理，建筑单位成为真正的公司。这两个环节走向市场，城市水务行业进入第二阶段。有一段时间，水处理设备的制造商不得不经营设计院，因为设计院代表地方政府并选择设备。项目实际业主的缺位和设计院对业主的替代，不仅影响了技术设备的选择，也代表了城市水务行业的发展方向。此时，城市水产业属于技术型产业。在此期间，行业讨论的核心话题几乎都是关于技术的。

第三阶段是城市水务投资驱动阶段，资本成为城市水务的核心环节。在深化政府改革的过程中，投资环节逐渐从政府转移到企业。投资环节转移的核心驱动力是政府无力满足城市水务行业的巨大投资需求。这个阶段以2000年为界。2000年后，活跃在市场上的所有市场骨干都是资本色彩的，无论他们是外资还是社会企业。投资市场影响着城市水务市场的格局，资本能力在这一时期的企业核心竞争力中居于首位。投资环节已经成为这一时期的自然产业重心，因此水务行业已经进入资本驱动时代。在这一时期，城市水务行业是一个投资需求巨大的行业和时期，谁的资本能力最强，谁就是市场竞争的主角。北京首创股份有限公司在短短五年时间内成为城市水务行业最具影响力的企业。这与其多元化的融资渠道和源于金融业的管理有很大关系。类似企业包括中环宝等。威立雅水务和中法水务等国际传统水务集团在此期间不得不考虑深化投资，因为没有投资就没有市场。在资本驱动时期，城市水务行业原有的主营业务没有从政府手中转移，主要的水务公司和排水公司也没有真正走向市场。

目前，水产业的产业格局正在进一步改变。我们把2006年称为城市水工业的工业年，工业格局正在酝酿一个根本性的变化，或者说这种变化已经开始。城市水务行业的主要服务行业已经开始从政府转向社会服务体系。政府已经开始以多种方式选择城市水务行业的运营管理和服务主体，而不仅仅是投资者。这一变化将使城市水业回归环境服务业的原貌，城市水业的产业重心将开始向经营性服务业转移。

二是城市水务行业运营服务的系统服务和单元服务

当城市水业回归环境服务业时，其主要业务必然是自来水和污水的运营服务。因此，有必要从产业的角度分析和研究运营服务的形式和特征。

根据服务的范围和形式，城市水业的经营服务可分为两类:系统服务和单位服务。系统服务的服务范围包括从制水到销售的整个系统，服务企业直接为公众服务，向公众收取服务费；单位服务的服务范围是整个水工业系统的某个单位(主要是水处理厂单位)，企业不直接为公众服务或向公众收费。这两类服务在适用性上有显著差异，主要包括以下六个方面:

首先，排他性是不同的。系统服务是排他性的，只有一个企业在一定范围和一定时间内作为一个整体运行；然而，单位服务的排他性很弱，甚至不是排他性的。在一定范围和一定时间内可能有多个运营商，但政府需要满足每个单位运营商的基本用水需求。

其次，业务可伸缩性是不同的。事实上，整个系统服务范围都是您的，具有较大的开发空、较强的可扩展性和相应的业务风险；单位服务有一定的保证，而且风险小，但开发空房也小。

第三，客户是不同的。系统服务企业是面向用户的；单位服务是为市政府或政府管辖的国有企业服务，其服务费也来自被服务方。

第四，价格体系不同。为系统服务的企业以价格的形式直接向用户收费，需要按照价格管理办法执行；单位服务的服务费来自服务购买者，即市政府或政府管辖的国有企业。因此，单位服务的服务费一般不实行价格管理制度。政府可以向人民收费并支付给污水处理服务企业，也可以向企业支付而不向公众收费。

第五，核心环节不同。系统服务企业的核心竞争力在于系统的“接口”技术，如管网的控制水平、对消费者的服务水平和拓展业务的能力；单位服务企业的核心竞争力在于对水厂单位的控制，如可变成本控制、人工成本控制和药品消耗控制。建设环节单位服务的核心竞争力还包括融资成本控制和工程成本控制。

第六，风险构成不同。系统服务项目的风险在于市场总量的判断、价格政策和价格到位的程度、公众对服务的满意度等。单位服务项目的风险主要在于承包政府的诚信程度。

自来水和污水的不同特点和现状，使得它们在实施市政公用事业特许经营制度时具有不同的适用性。供水行业适宜的运营服务形式是系统服务，而污水处理行业更适合污水处理厂的单元服务。

除了上述因素，它还取决于污水处理行业本身的性质。污水处理更多的是社会性，而不是商业性；污水管网与雨水交织在一起，具有较强的公益性，这使得政府难以以充分的理由摆脱投资管网的服务责任，从而衍生出具有公共机构性质的排水管理处。在推进市场化改革的趋势下，污水处理单元分离，污水处理服务由政府“购买”，这已成为当前通行的单元服务模式和污水服务市场化的主流。

三、城市水务产业系统运营服务的三种产权形式

为城市水务系统提供服务的企业有三种产权状态，这三种产权状态决定了三种不同的市场化经营模式。

首先，水产业运营服务企业不拥有其运营的水产业资产，设施的产权仍属于政府，企业只提供系统服务。这种模式可以称为系统管理服务合同。法国水务行业的大多数城市都采用这种模式，这也是国际水务行业引入市场机制的趋势。政府不仅拥有现有的水利资产，还负责规划和投资设施建设，但企业负责实施，新建设施的资产仍属于政府。经营企业需要通过竞争获得合同，经营期限一般在10年以内。截止日期后，政府可以因为保留资产权利而为运营商做出新的竞争性选择，从而控制服务价格和服务质量。如果原有的国有经营单位存在，新的市场经营者需要接受原有员工，然后接管原有资产的使用权，但不拥有原有资产。这种模式的另一个重要特点是，通过竞争选择的运营商必须是专业、品牌和水平的公司，基本上他们是经营许多项目的专业服务公司。一般来说，这种模式非常适合政府有一定投资能力的城市。如果市政府仍然想在这种模式下获得一定的实现收益，它可以收取一定的特许费。

二是水务运营服务企业在运营期内拥有城市水务资产，根据投资计划和年度计划，负责运营期内水务设施的投资和建设。该模式是一种典型的系统特许经营模式，以1985年开始的澳门自来水经营合同为代表，适用于城市发展迅速、投资需求大的城市水务行业改革。建设发展规划和年度投资计划由政府和企业共同确定。如果政府的规划建设目标大于企业市场衡量的投资规划目标，政府将给予投资补贴。在系统特许经营项目运营期内，企业将持续对项目进行投资，投资后的资产将以成本的形式计提折旧。运营期结束后，已经折旧的资产和政府在运营初期移交给运营公司的资产应无偿归还给政府；然而，已经到期但没有时间完成折旧的资产将由政府或新选择的特许经营公司根据剩余资产的净现值(而不是市场价值)回购。通过这种设置，政府对水设施的最终产权得以维持。因此，我们称这种模式为有限产权的制度运行模式。这种模式不仅在澳门自来水成功，也是法国自来水管理的主流模式之一。系统特许经营期一般为25-30年(澳门项目为25年)。政府可以通过一定时期的准入管理对运营商进行系统、全面的比较和选择，但选择的运营商必须是具有运营管理经验和品牌的专业投资运营企业。大量实践证明，品牌公司的战略进入是这一模式成功的基本前提，也是笔者受邀对澳门自来水项目实施21年进行综合评价后得出的核心结论之一。

系统服务企业的第三种产权状态是完全企业。在这种模式下，水务企业对供水设施拥有完全的产权，可以提供系统化的服务。这种模式的典型代表是英国水务行业的“私有化”模式。事实上，在它的产权结构中有一些国家所有权的痕迹。因此，把英国的水工业模式称为“企业”可能更合适。英国十大水务公司是基于河流流域服务的上市公司，为其河流流域的几个城市提供服务。在英国水工业体系下，市政府在产权方面几乎没有发言权。因此，我们认为英国模式下的水务公司不再具有“市政”行业的特征，不仅产权不在市政府，而且经济监管来自中央政府，水务行业管理已经从市政府的职能中抽离出来。从这个意义上讲，英国水务行业的管理模式更接近电信和电力行业的特点，服务企业拥有完整的产权，运营年限不受限制。中央政府对它们的监督主要集中在竞争比较上。因此，英国拥有世界上最权威的水务行业经济监管机构——水务集团，并拥有一套世界上最完善的水务行业绩效比较体系。总结英国的经验，我们可以看到，经营服务企业完整的产权形式至少需要两个基本前提。首先，允许社会拥有水设施必须有法律依据。英国改革前出台的法律改变了水市政设施的工业性质；其次，有必要建立过程监督的绩效比较制度，由于完全产权的水务企业对经营期限没有限制，不能设置准入竞争，因此有必要加强过程竞争。

四、城市水务行业单位服务的三种产权形式

在城市水务行业提供单元服务的企业也拥有三种产权，由此产生了三种不同的市场化经营模式。

第一种商业模式是政府投资并拥有供水设施，社会企业建设并经营服务。通常有两种方法，一种叫做dbo(设计-构造-操作)，另一种叫做委托管理。dbo形式适用于政府投资的新建水厂。政府在确定建设计划和投资来源后，通过竞争机制选择统一的设计者、建造者和试运行者。澳门污水处理已成功采用这种方式。澳门污水处理工程的试运行期一般为3年，另加2年建设期，合同期共5年。政府通过招标选择dbo的实施者，被选择的人需要具备丰富的技术能力、施工能力和运营能力，目标是建设投资和运营成本。投资和服务费来自政府收入(澳门污水处理不向公众收费)。dbo项目合同完成后，我们要介绍的第二种形式是委托管理。dbo项目截止后，政府将招标选择服务企业，期限为5年。中标人需要有丰富的经营管理能力，目标是服务价格。以上两种形式是标准的无产权单位服务，适用于有一定财力的城市。其优势是显而易见的:由于企业不需要承担投资责任，竞争产生的服务价格较低；政府监管的核心在于企业在准入环节的选择，在这个过程中没有经济监管，所以监管很简单。面对中国当前污水领域的巨额国债投资，dbo模式无疑是最佳选择；然而，大量现有污水处理厂已适应委托管理。

在单位服务的前提下，以有限产权形式引入社会资产是目前行业中最受关注的bot和tot形式。在目前市政府普遍缺乏资金的背景下，城市污水处理厂普遍走向这种模式，建设部颁布的特许经营政策体系主要针对这种模式。这里，我们只强调bot/tot有三个基本特征:(1)项目公司在特许期内对项目资产的所有权不是完全所有权；(2)bot/tot作为一种单位服务，需要政府购买服务，政府与项目公司之间的服务关系由具有经济协议性质的特许经营协议决定；(3)需要项目融资。项目融资是一种无追索权或有限追索权的融资贷款，其核心是偿还贷款的资金来自项目本身。这也是一个有限产权的特许经营权。以bot为代表的单元服务不同于系统特许经营。系统服务特许经营是一个不断投资的过程，即不断贬值的过程，而bot基本上是一次性投资，所以结算是明确的。共同点是资产将在运营期满后移交给政府。

单位服务也有完全产权的形式，即中国也有不完全产权的形式。在这种模式下，服务企业拥有某个单位的完全产权，因此项目资产在运营合同到期后不会无偿返还给政府。本文认为，这种方式没有法律依据，不符合行业特点和发展趋势，是一种不恰当的过渡性改革模式，需要政府和企业共同抵制。 在两种类型的系统服务和单元服务下，水务行业运营服务业拥有三种不同的产权形式:无产权、有限产权和完全产权，形成了水务行业运营服务的六种形式，也可以称为水务行业设施运营管理的六大模块。这六种模式反映了城市水务行业运营服务主体的现状和竞争模式。 (经作者本人同意转载)