李东序：坚持市场经济的改革方向

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面对中国前进中的问题，在刚刚结束的两会上，中央领导明确回答:要坚定不移地坚持改革方向，进一步增强改革的决心和信心，不断完善社会主义市场经济体制。坚定不移地推进改革，没有倒退的出路。这不仅结束了前一段时间关于改革的辩论，而且为我们今后的前进指明了方向。

第三次改革大辩论

自2004年以来，围绕改革，在我们社会的各个方面都有一场极其广泛的辩论，这是改革开放以来的第三次大辩论。这场争论是由市场化改革带来的新问题和新矛盾引起的。争论的内容非常广泛，但主要集中在中国改革和发展中存在的问题以及中国应该走向何方。核心问题是中国在发展过程中是否应该坚持市场经济的改革方向。

2004年8月，“郎顾之争”引发了关于国企改革的社会争论，2005年“中国医疗卫生体制改革”的调查报告引发了关于医疗市场化改革和教育产业化的社会争论。从那以后，争论逐渐发展到改革本身，有一个音符与改革的主题不协调。有人指出，市场化改革带来了看病难、看病贵、上学难、国有资产流失、贫富差距过大等问题。他们以“反思改革”的名义否定改革，导致了反市场化的趋势。

对此，许多有识之士纷纷撰文反驳，其中最有影响的应该是黄福平署名的《改革不动摇》一文。文章认为，以市场为导向的改革取得了巨大的成就，但也不可避免地出现了一些新的问题和矛盾。有人把改革中的新问题、新矛盾都归咎于市场化改革本身，动摇和否定改革，这显然是片面的、错误的。为了推进全面改革，我们不能动摇、停止或后退。

最近，中央政府主要领导人明确表示要“坚持改革方向，决不动摇”，从而结束了这场旷日持久的争论。

3月6日下午，胡锦涛总书记在出席十届全国人大四次会议上海代表团审议时强调，要在新的历史起点上继续推进社会主义现代化建设，归根到底要深化改革，扩大开放。我们必须坚定不移地坚持改革方向，进一步增强改革的决心和信心，不断完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时努力加强和改善宏观调控，确保经济社会又好又快发展。我们要抓住机遇，推进改革，切实加大改革力度，在一些重要领域和关键环节取得新突破。同时，要注意提高改革决策的科学性，加强改革措施的协调性，使改革能够兼顾各方利益和关切，真正赢得广大人民群众的支持和拥护。

3月14日，温家宝总理在记者招待会上进一步指出，要坚定不移地推进改革开放，走中国特色社会主义道路。虽然前进有困难，但我们不能停下来，倒退没有出路。

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，必须不断深化改革开放。要坚持社会主义市场经济的改革方向，完善现代企业制度和现代产权制度，建立反映供求状况和资源稀缺性的价格形成机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高资源配置效率，有效转变政府职能，完善国家宏观调控体系。

中央主要领导同志的重要讲话明确指出:一是坚持改革方向，就是坚持社会主义市场经济的改革方向，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；第二，要努力提高改革决策的科学性和协调性，改革不仅要坚定不移，而且要深入研究；第三，改革要兼顾各方利益，协调各方关系。改革的力度和进度必须与社会的容忍度相匹配。

总之，随着改革开放的发展到今天，要有效地统一改革方向的坚定性、改革决策的科学性、改革措施的协调性和改革利益的考量性。

在市政公用事业市场化改革上，市政公用事业市场化改革由于统筹安排和深入研究，充分重视了市政公用事业的特点，其社会认可度和认可度较好。但是，由于第三次改革争论的影响，不可避免地引发了一些争议:有人认为市政公用事业是自然垄断行业，不能市场化；有人认为市政公用事业是公共服务行业，不应该市场化。这两种观点的核心是否定市场经济的改革方向，问题的焦点是我们不理解什么是市政公用事业市场化。

市政公用事业是指由城市人民政府管理的，为城市居民的生产和生活提供必要的普遍服务的行业。主要包括城市给排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理、园林绿化等。市政公用事业是城市的重要基础设施，是城市经济和社会发展的重要载体。它们直接关系到公共利益、人民生活质量以及城市经济和社会的可持续发展。它们具有明显的基础性、主导性、公共性和自然垄断性特征。因此，市政公用事业的改革肯定不同于一般的工业经济改革。

我国市政公用事业的改革是随着改革开放的进程而进行的。各地大胆改革，积极探索，积累了丰富的经验教训。在此基础上，建设部于2002年底提出了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，首次以市场化为主线，引导和贯穿市政公用事业改革的各个方面。

那么，什么是市场化？市场化是指在经济发展过程中，市场机制在资源配置中发挥越来越大作用的过程。“转型”只是一个过程，是市场经济逐渐占据主导地位的过程。市场化并不等于“私有化”，也不仅仅是产权制度的改变，也不是“卖一次”或“推走一次”。

市政公用事业市场化有着深刻的内涵，主要包括以下十个主要方面:

第一，打破垄断，开放市场，取消领域和地区限制，形成统一的市场体系；二是鼓励竞争，贯彻优胜劣汰的经济规律；三是吸引非公有制经济，形成多元化投资结构；四是理顺价格政策，争取价格到位，充分发挥价格机制的调节作用；第五，推进产权制度改革，使股份制成为公有制的主要形式；第六，发展资本和其他要素市场，为市政公用事业的发展提供支持；第七，建立和完善企业信用体系，规范市场秩序；第八，实行公司治理结构，建立现代企业制度，深化国有企业改革；九是建立健全市场监管体系，有效开展监管，确保公共利益和公共安全；十是转变政府职能，使政企分开。政府主要承担社会管理和公共服务的责任。

可以看出，市政公用事业的市场化意味着，在我国市政公用事业领域，市场机制在资源配置过程中的基础性作用不断增强，多元化竞争的市场结构逐步形成，主管部门的主要职责由直接管理转变为间接的市场监管，努力通过改革寻求政府和市场在资源配置中的最佳结合。其目的是通过引入市场机制，在不放弃制定公共政策责任的前提下，挖掘社会所有可利用的资源，提高市政公用事业产品的供给能力和生产效率。一方面，市政公用事业市场化有利于筹集和调动社会资源用于市政公用事业建设，满足城市化进程中日益增长的市政公用事业产品需求；另一方面，将市场机制引入市政公用事业领域，有利于解决该领域长期存在的管理不善、生产效率低下、资源浪费严重的问题；此外，市政公用事业市场化改革也有利于转变政府职能，缩小政府规模，节约行政费用，提高行政效率，更好地服务于广大城镇居民的生产生活。因此，市政公用事业市场化是按照建立社会主义市场经济体制的要求建立和完善市政公用事业市场体系的过程，是市政公用事业改革从单一走向整体、从局部走向全面、从表面走向深入、从分散走向系统的更高阶段，完全符合市场经济的改革方向。

不可否认，市政公用事业具有明显的自然垄断和公用事业特征，但这些特征并不意味着市政公用事业只能采用计划经济和行政管理。自然垄断行业可以引入市场竞争机制，公共服务可以由社会提供。资源的市场配置是最合理、最有效的，这已经从理论到实践得到了充分的证明。

三年来，在党中央、国务院的正确领导、建设部的积极推动和各地的不懈努力下，市政公用事业市场化改革取得了显著成效:打破了行业和地区垄断，多元化投资结构基本形成；竞争机制全面引入，产业集群快速成长；以特许经营制度为主要形式的市场体系已经初步建立，改革的运行模式有自己的特点；政府职能开始转变，监督体系逐步建立。市政公用事业投资持续增长，服务效率和质量明显提高，整个行业充满活力，人民普遍享受改革成果。

但是，必须看到，市政公用事业市场化改革是在价格机制尚未形成、法律法规不健全、政府职能尚未转变、监管体制尚未建立的背景下进行的。行业的自然垄断、企业的逐利与公共利益和公共安全之间存在着不可避免的矛盾，改革过程中不可避免地会出现或存在一些问题，如:经营不规范、招标不公开、监管不到位、国有资产流失、员工利益流失等。这些问题必须引起高度重视并尽快解决。同时，我们应该清醒地认识到，这些问题不是市场化改革的必然结果，而是不完全的、不规范的市场化，即市场资源配置不充分，政府职能转变不到位，以及改革过程中行政权力和市场的冲击。我们不能否认市政公用事业的市场化改革，更不能倒退到计划经济的老路上去。

我们必须始终坚持市场经济的改革方向

市政公用事业市场化改革是完善社会主义市场经济体制的需要，是社会主义市场经济体制的重要组成部分。我们必须始终坚持市场经济的改革方向，进一步深化改革，有效解决我们面临的困难和问题，促进市政公用事业健康发展。在推进市政公用事业市场化改革的过程中，应坚持以下基本原则:

首先，我们必须始终坚持市场经济的改革方向。

计划经济时期，中国实行政府直接投资和国有企业垄断市政公用事业的管理体制。企业由政府建立，领导人由政府派出，资金由政府分配，价格由政府制定，企业的盈亏由政府承担。随着经济和社会的发展，这种管理模式的弊端越来越明显，如人浮于事、人浮于事、效率低下、服务质量差等。财政资金支持不了，基础设施投资严重不足，导致市政公用事业发展缓慢，基础设施严重不足，不能满足广大人民群众和经济社会发展的需要。

市场经济改革给市政公用事业的发展带来了活力、社会资本和效率，解决了城市基础设施不足和市政公用事业服务不足的问题，使城市居民普遍享受到了改革的成果。市场配置资源的效率是有目共睹的，市场经济的改革成果是众所周知的。新旧体制所产生的两种截然不同的结果，使人们普遍认识到计划经济是不可行的，“倒退是没有出路的”，必须始终坚持市场经济的改革方向。

第二，必须充分考虑市政公用事业的特点。

市政公用事业区别于一般行业的最显著和最基本的特征是其公共性。市政公用事业为城市居民提供最基本的服务，与人民的生产生活密切相关，涉及最广大人民的切身利益。保障社会公共利益的实现不仅是市政公用事业市场化改革的最基本要求，也是衡量改革成败的重要标准。

同时，由于市政公用事业被细分为许多不同的行业，每个行业的性质和特点都不一样，在改革过程中有必要区别对待，根据不同行业的特点进行推进。要合理区分竞争与非竞争、经营与非经营、补贴与非补贴的特征，实施不同的改革措施，找到政府责任与市场机制的最佳结合点，努力提高企业效率，维护人民群众的根本利益。

第三，我们必须从各地的实际情况出发。

因为中国幅员辽阔，不同地方的情况不同，经济发展和市场发展差异很大，即使在同一个地区，各种产业的发展也很不平衡。因此，改革必须根据不同地区、不同行业的实际情况和市场发展情况，采取不同的方法和形式，因地制宜，量体裁衣，统筹规划，合理安排，有计划、有步骤地稳步推进市政公用事业市场化改革。在改革过程中，要坚持“五不”政策，即“无风、无目标、无进步、无一刀切、无模式”。

第四，我们必须承担政府的公共责任。

推进市政公用事业市场化的一个重要方面是推进政府职能转变，使政府回归自身本位，充分履行“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能，承担政府应该做、可以做和市场不能做的事情。

一方面，市政公用事业的市场化要求政府退出市政公用事业的运营，让市场做市场能做的事情；另一方面，政府被要求承担公共责任，承担市场不能做的事情。例如，市政设施维护、环境卫生清洁、园林绿化管理和保护等。必须纳入城市公共财政支出范围，特别是城市公共交通。我们必须坚持优先发展公共交通的战略，实行补贴和补偿制度，增加公共财政投入，更好地为人民服务。

第五，必须加强对市政公用事业的监管。

市政公用事业的公共性和自然垄断性要求在市场化过程中必须保证社会的公共利益和公共安全。因此，政府应发挥“公共责任人”和“守夜人”的作用，加强作为社会公共利益代表的市政公用事业的监管。

加强市政公用事业监管是推进市政公用事业市场化改革的重要内容。健全的市政公用事业监管体系是推进市场化的重要保障，市政公用事业监管应贯穿市政公用事业市场化改革的全过程。

市政公用事业监管主要包括:市场准入和退出监管、运营安全监管、产品和服务质量监管、价格和收费监管、管网系统监管、市场竞争秩序监管等。重点是规范市场准入和退出，完善特许经营制度，加强产品和服务质量监管，完善价格和成本监管，落实安全防范措施。

(本文是建设部城建司司长李东旭在2006年城市水务产业战略论坛上的讲话)