段洪雷：供水市场特许经营权的实施和政府监管

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（在首届中国城镇水务发展战略国际研讨会上的发言）
深圳市水务局供水管理处处长 段洪雷
谢谢提供这次机会，向大家报告一下关于供水市场特许经营权和政府监管方面的情况。
这方面有一个概念说一下，我们国家的特许经营感念，与国外很大不同，国际上一般指有专门的公司进行经营，我们国内泛指所有私人参与到国有资产，这个概念不太一样，我们和国外市场化私有化概念也是不一样的。在我国市场化有许多方式，目前的市场化改革一是解决我们投资不足，再是改善我们经营管理，再个是引用技术。
引入社会资本的特点融资成本特别高，我们国家现在比较普遍的感觉，是我们与投资人签订的合同条款过于优惠，特别在八十年代特别优惠，九十年代有改善，现在好点，总体上讲感觉到和国外比较我们合同条款过于优惠了，损害了公众利益。
改革以后政府获得的资金被挪用，我们很多城市对自来水公司不是全部一样，大部分资产挪用了，对行业发展很不利。目前我们水行业特许经营权实施中产生的问题，主要是宏观经济导向不适应新的形势，新的形势实际上我们到九十年代初我们国家形势和八十年代形势差别很大，目前的政策延续了过去的政策。八十年代我们国家主要是搞bot和一部分国有企业做了大量工作，九十年代以后我们国家资金应该讲民间资金比较多了，整个从国家包括开发银行等方面已经有，但是现在还是鼓励私人投资在公共事业里的投资。
在很多地方的改革明显和国外很多地方，和其他一些行业相比较，我们出售水行业资产的决策机制和监督制约机制不健全，是为了某一个目的，没有做深入的研究，监督机制也不是很健全，很多地方自己搞一个机构，没有经过上级部门的审批，也没有履行必要的审查程序，再一个很多地方出售国有水行业的资产，主要是想从这里面获取资产，搞形象工程，去年中央政府对地方进行了批评。
美国水行业私有化实践经验，最值得借鉴的办法是不出售国有资产，主要是利用私有化的经验，把经营权外包给私有化公司运营。美国的做法我想具体讲他们面临的问题，美国的国营自来水公司的特点和我们中国差不多也都是投资比较高，进步比较慢，他们解决问题的办法有很多，第一是公私合作关系，请私人和地方进行合作，再一个区域化，把小的自来水公司合并，合并成为一个大的公司，这对于解决经营效率比较低，成本比较高的公司可以，再一个就是社区合作，发行债券，发行以后联合起来，再进行合作。我们有很多小公司，相互之间有一些需求，在一个区域一部分公司他们请不起专家，或者请不起专业经营，很多公司联合起来请这么一个高水平的人来解决他们面临的一些经营投资方面的咨询，包括管理方面的，再一个伙伴关系，这是相互之间结成，相互依存，你公司这方面人才，我公司有这方面人才，相互利用，主要是公私合作的方式。
这里面讲一下公私伙伴关系，这讲五种关系其中一种，这有五个大类别，第一是合约式把经营权包给私营公司，资产是政府的，再一个交钥匙式，我们国家很多时间了，从工程的项目指标建设到利用交给一个私营商去运营，运营以后然后保证水厂交给政府，直接打包。再一个是发展商资助式的，地方政府没有资金，可以利用开发商，开发商给他钱让政府建。再一个方式是私有化式，还有商业化式，这在供水行业不是很适用，主要采用商业化，把收垃圾的权利授予几个公司，这几个公司去经营。这我感觉到美国选择外包运营私有化主要原因是其发达的金融市场，国有企业运营权利外包给私营公司，主要原因是有发达的金融市场，发行债券，还有贷款等，这对城市发展有一定的作用。
通过对中国和美国的比较，发现政府投资企业经营的水业市场化有三个方面的优势，一是用外包降低水价运营成本，减少财政补贴，又避免了将水行业资产出售给私人引进的政治上的缺点，把资产卖给私营公司以后政治上引起了一些反响，这会降低自来水公司的成本，提高管理水平。第二比较大的优点融资成本比较低，政府负责投资和拥有产权，政府可从各种融资工具中根据当时的情况选取最优惠的融资工具，公共融资一般比私人融资成本要低1到3％，这种公司包括在中国也有很多，这也有很严格的限制。融资成本低了以后，反映到水价应该是比较大的，在深圳我们资产利润率6％，实际上一般4-5％，4％的净资产利用率反映在水价成本里面，实际水价是在五毛钱左右，融资成本低对水价影响很大。第三退出机制简单，交给物业公司管，如果管理不下去退出机制比较简单，这对整个公共设施的运作不会造成大的影响，这是外包比较好的方面，这种外包运营在美国比较多的一种方式。
对我们国家水行业市场改革化发展有几个建议，第一是真正把老百姓的利益放在首位，需要我们重要部门认真考虑的，不能单独考虑水问题，其他问题不考虑了，在公共事业市场发展当中要综合考虑，从长远考虑，多方面考虑。第二是建立有效的监督制约机制，严格管制出售国有水行业资产的行为，并不是不赞成出售水行业，但是我们应该有严格的审批和审查机制，第三是研究新的情况和新的问题，加强理论和政策的研究，加强对外包运营市场化改革模式的探索和实践，这种情况我们应该加强研究，第四就是我们完善供水行业发展的金融工具，我们有国债，有开发银行的贷款，但是应该讲和国外很多地方有很大差距，很多地方我们没有利用。第五就是我们公用事业改革重引资，轻管理的现象突出，政府管理体制和公共政策也不利于改革，这是我们认真做好的事情，我们引来高水平的投资率，但是缺乏一个高水平的管理队伍，我们当务之急是建立和完善科学的决策，目前出的问题主要是这些方面出了问题。在决策方面我认为有几个问题，一个必须坚持科学化民主化规范化，科学化是客观中立不预设结果的科学评估，有些地方改革实际上也做了很多研究，但是很多研究实际上是往往是预设结果，我们是怎么预测这个结果是否可行，决策的民主化要进行监督，必须取得多数人多方面的意见，决策的规范化必须履行一定的程序，一些必须要完成的工作，这方面要注意。
建立科学决策制度的关键是有客观公正的决策，我们很多机构因为部门利益，设定研究结论的前提下以所谓政策研究为幌子进行政策研究，还有社会中介政策研究机构需要加以利用，选择中介机构是比较大的力量，我们政府很多决策机构研究完了以后自己研究自己评价，再一个减少政府人员编制和开支，受到利益集团的影响，我们面临各种问题一定要坚持求真务实的态度，一是深入调查研究，第二是坚持从实际情况出发，科学评估，第三慎重解决问题的方式，必须进行深入全面分析研究，不能行政命令代替科学决策，我们国家已经有20多年成功经验，我相信只要我们求真务实对人民负责就一定取得很好成果。
（中国水网）