公用事业改革：深圳的探索与争议

本篇文章5767字，读完约14分钟

水、气、公共交通等公用事业与民生息息相关。无论如何改革，我们都必须保护消费者的权益。黄泉汉能表示，他的家人上个月使用了多少水和天然气，但我不知道每吨水和每立方米天然气要花多少钱。 他的理由很简单:“政府要付多少钱？”事实上，很多像黄全汉这样的深圳市民并没有注意到，两年前以来，他们的水费和煤气费还没有交给“政府”；带来这种变化的是城市实行的公用事业管理体制改革 7月中旬，《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》(以下简称《草案》)将提交市人大常委会第四次会议“二审”，这也意味着相关改革已经进入关键阶段；与改革相关的各种争议也在不久的将来达到了高潮 一个争议是:为什么特许经营权不公开招标？长期以来，我国城市公用事业一直采用国有企业和地方政府经营的发展模式，由此带来了政企不分、政资不分的问题，这在一般竞争领域比国有经济更为典型 随着政府体制和国有企业改革的深入，“公用事业=公用事业”的传统模式开始受到挑战 2002年，深圳市政府提出了改革五大国有企业和引进战略投资者的目标 在这五家企业中，有三家属于公用事业，即水、气和公共交通 据了解，深圳在同年采用“招投标”方式引进战略投资者 市国有资产监督管理委员会企业改革司司长吴贤多告诉记者，“这个词是我们自己想出来的。它在国外被称为“私募融资”。所谓“投标”，是指向社会公开表明需要引进战略投资者，强调必须是国际知名企业，并符合严格的资格要求；招聘”是通过协商来决定最终的选择 然而，这种方法受到了广泛质疑。许多业内人士和专家指责它“过于不透明和不公平”:“没有公开招标，没有人知道他们谈论了什么，达到了什么条件。” 然而，吴贤铎认为，公用事业不适合拍卖或招标 “投标无非是看价格，但对于公用事业来说，不可能有一个单独的价格 公用事业提供为公众服务的产品，并有义务为公众服务 因此，在引进投资者时，我们也必须考虑到，我们不能为了服务市民而改变公用事业的基本功能 ”他说，“就像坠入爱河一样。你不能透露出价最高的人，但你必须一个一个地谈 据他说，深圳在寻找战略投资者时，有几十家候选企业，最后通过层层筛选和谈判，选出了其中几家 通过这种方式，深圳在一年内基本完成了三家国有独资公用事业企业引进战略投资者的改革:法国威亚和通用资本水务公司获得水务集团45%的股权；新希望集团和香港中华煤气公司已收购煤气集团40%的股权；港九巴士公司和深圳金鑫水务投资有限公司分别获得巴士集团35%和9.7%的股份 2003年，深圳市政府颁布了《深圳市公用事业特许经营办法》，对特许经营做出了规范性规定，包括政府监管、价格调整程序、企业义务等，并于当年5月1日起施行 同年，市政府分别授予燃气集团、水务集团和公交集团30年的管道燃气、自来水供应、污水处理和公交业务特许经营权；此外，特许经营期满后，企业可以申请延期两次，每次延期5-10年 深圳因此成为中国第一个进行公用事业特许经营改革的城市 然而，近两年来，围绕这一改革，各方人士一直争论不休，以至于三次征求意见稿的座谈会几乎演变成了对公用事业特许经营现状的谴责会。有些人甚至指责有关部门“用纸质合同出卖后代” 争论2:为什么不引入竞争机制？当李鸿光见到记者时，他立即递上了几份厚厚的材料——这是她在过去几年调查研究的基础上写的动议 今年5月，李鸿光在《南方都市报》上登广告，寻求市人大代表和CPPCC议员帮助她提交民生建议，其中大部分涉及公共事业 “深圳管道煤气的垄断必须打破，否则人民将遭受损失。 "李鸿光毫不掩饰他对天然气集团的不满。"燃气集团向每个管道燃气用户收取800元的开户费和每月2.5元的燃气表检定和更换费。 同样的煤气表，香港卖140港币，而深圳的许多煤气设备公司只卖200多元。燃气集团不仅以1米卖4米的价格，还每月向用户收取2.5元 重复收费后消费者的权益是什么？李鸿光不明白为什么在特许经营公用事业时不能引入竞争机制，允许许多企业同时经营。 她告诉记者，深圳有三大燃气公司:岩谷燃气公司、深南燃气公司和燃气集团，而前两家各占三分之一的市场份额，而燃气集团和其他燃气公司只占三分之一。然而，最终的特许经营权被授予了天然气集团 据媒体报道，深南燃气公司已公开承诺，如果有机会参与深圳管道燃气运营，公司将免除向消费者收取的所有不合理费用，如800元/户开户费、2.5元/户/月燃气表检定及更换费等。，以使终端价格比当前价格至少低10%到15%,并向公众披露财务 记者从深圳市水务局政策法规司副司长兰处了解到，目前深圳共有27家水务公司，但罗湖、福田、南山等重点区域的水务工作已移交水务集团运营。这占了这个城市总供水量的三分之一 兰并不认识这种情况。他主张划分不同的区域，发放多个特许经营许可证，这样一个城市就可以形成两三个实力相当的企业，以培育一个有竞争力的市场，避免垄断局面 对于蓝的说法，深大副教授、公用事业研究中心特约研究员表示，虽然从技术上讲是可行的，但这是不现实的，“除非能确保政府的监管严格、有效、到位” 她向记者介绍了英国的一个失败案例:政府将不同区段的铁路移交给许多公司进行建设，但由于没有按照标准严格监督其实施，不同公司修建的铁路轨道间距实际上是不同的，这使得列车无法运行 “如果我早知道这一点，最好只给一家公司。” 唐娟主张政府引入“插入式竞争”。例如，南山区有一个大型自来水厂，提供所有地下管网，形成自然垄断。福田区的一家自来水厂也想在南山区运营 然后，政府可立法规定后者只可在某些特定地区经营，并只可支付前者铺设的管网设备的使用费 她说，新力量的“插入”可以补充南山水厂做得不够的地方，另一方面也可以给南山水厂带来一定的竞争压力 李鸿光坚持认为“多重独立经营是可行的”,竞争有利于保护人民的权益 她提供的事实依据是，在1996年之前，深圳的管道燃气由六家公司经营。直到1996年《深圳经济特区燃气管理条例》颁布，其他公司才把所有燃气管道交给燃气集团统一运营 “在许多运营的时候，既没有像今天这样的全国最高油价，也没有不计其数的搭便车费用。消费者没有现在这么多意见。 第三场争论:从“政府垄断”到“企业垄断”？政府一下子授予企业30年的特许经营权是不是太长了？这个问题一直是各界争议的焦点之一。“纸质合同将出售给后代”这句话也源于此 对此，负责国企改革和国有资产的深圳市副市长张思平在4月5日参加当地电台节目时做出了回应 他说，在公共事业引入各种投资时，政府不仅要对企业的服务、质量和安全提出严格的要求，还要给这些投资者合理的回报 这种改革符合长远发展，而不是出卖后代的一切 唐娟还告诉记者，与国外相比，深圳给予的特许经营期并不长 据她所知，英国有几家水务公司已经获得了99-100年的特许经营权 近年来，虽然英国和法国等国缩短了特许经营期，给其他企业带来了一线希望，但平均期限是20-30年 “公用事业投资很大，但回报期很长，所以特许经营期较长是正常的 兰表示了另一种担忧:“目前的水务集团在特区是战无不胜的，即使经过几十年，即使其经营权到期，新的特许权又能给谁呢？如果在此期间发生重大责任事故，我们必须按规定收回其特许经营权，但我们能转让给谁呢？”对此，吴贤铎的回答很直白:“理论上，如果一个特许经营企业违反了规定，政府将收回其经营权 但这不可能发生 这种情况被许多人认为是“从政府垄断到企业垄断” 但是，唐娟分析说，公用事业必须通过网络输送服务，比如铺设管网，这样就会形成自然垄断 在同一个区域，如果交给不同的企业，必然会导致管网的重复铺设，造成规模经济的损失 为了提高效率，垄断是非常必要的。无论是政府还是企业经营，其自然垄断都不会消失 中国人民大学行政管理系主任毛寿龙教授也指出，鉴于公用事业的自然垄断，这一行业很难避免垄断，但“企业垄断相对于行政垄断是一种进步” 他解释说，政府是一个具有强制力的公共管理机构。在行政垄断下，职能部门可以很容易地将公用事业服务与强制力联系起来 给企业公用事业至少可以更好地为消费者服务；此外，政府往往不考虑利润，这往往导致高成本，企业有动机降低成本，从而在价格方面使公众受益 毛寿龙还强调，政府在授权特许经营时，必须与企业签订严格的协议，规定双方的权利和义务以及违约处罚 同时，通过法律法规，将制度结构与各方面的激励措施联系起来，使企业能够得到有效的监管并获得应有的利益 然而，巴士集团业务管理部经理董红军告诉记者，该集团与政府并未签署双向特许经营协议，只是在授权书中写下了企业的单方承诺，其他两家特许经营企业也是如此 政府承诺的缺失使得公交集团在运营中遇到了一些困难 董红军告诉记者:“我们常说‘政府请客，企业买单’。” 政府规定学生半价乘坐公交车，老人、军人和残疾人免费。它还要求我们对发动机进行环保改造，并承诺对这些进行补贴，但往往没有及时兑现 当唐娟访问英国时，他问政府有关部门:“如果我发现你们与特许经营企业有纠纷，我该怎么办？”对方对这个问题感到很奇怪:“有合同！” 这让唐娟非常激动:“外国立法是非常健全的，它可以确保所有的可能性都写在协议中，并受到法律的监督。” 我们经常做不到 争论4:在企业垄断下政府如何监管？“问题的关键不是垄断，而是监督 在唐娟看来，如何体现和保证政府对垄断企业的有效监管是最重要的问题 一些经济学家指出，在垄断企业的运作中，政府往往处于被动地位。特别是以非招标方式取得政府许可证的企业，如果事后不愿意或不能履行原来的承诺，此时已经是“生米”。政府往往只能承认自己运气不好 “我很担心 兰说，“威廉一世是一个有着丰富经验的百年企业，但我们刚刚开始探索公用事业的商业化，监管经验明显不足 一次给它几十年时间不利于我们采取主动 ”蓝剑鸿显然不是危言耸听 他告诉记者:“水务集团承诺根据政府计划在商业区投资必要的设施，因此政府划拨了一块土地用于建设南山污水处理厂二期工程。根据预算，它应该投资6亿元，但后来它与政府讨价还价，说政府投资3亿元，他们才修复它。 对此，水务集团董事长办公室负责人解释说:“考虑到成本问题，当时我们不愿意投资。 如果投入成本增加，就必须增加污水处理费 我们认为，政府在自己的投资完成后，委托企业经营，对大家都有好处 当然，我们仍然决定投票 “另一个例子更能说明问题 罗湖区吴同山大王村一直没有自来水。去年3月，政府要求水务集团投资1500万元为大王村铺设管网 然而，该团体拒绝了，理由是吴彤山不在其管辖范围内 最后，罗湖区政府投资1500万元铺设当地管网，并输送自来水 “事实上，吴彤山属于罗湖区，而罗湖区是水务集团的管辖区 ”兰说道 特许经营企业与政府之间的博弈不仅限于投资 深圳市建设局燃气处处长马耀志在接受采访时表示，该市的燃气价格主要根据国际市场的油价进行调整 石油价格有涨有跌，城市的天然气价格也有涨有跌 根据李鸿光的统计，去年9月，石油价格上涨，市物价局批准每立方米管道煤气涨价1元 然而，当油价在11月份下跌时，煤气集团只是降低了瓶装煤气的价格，却没有为其专利管道煤气申请减价 兰告诉记者，许多深圳市民缴纳的水费与实际用水量不符 他说，去年香港的用水量与深圳大致相同，但香港有270万水表，几乎全部到户，而深圳只有70万，很多地方只抄总水表 “在汇总表和子表之间，有很多环节，如上门抄表所产生的人工、漏水、管网维护等，都蔓延到了用户，导致用户水价上涨 我们接到投诉，有些地方的水费从总表到账户增加了一倍，从每吨1.25元增加到2.5元！去年9月，深圳将自来水价格提高了每立方米5美分，希望能推动自来水集团尽快向家庭抄表，减少中层 “但直到现在，仍有许多社区没有给家庭抄表 ”兰说道 据了解，对于此次涨价，深圳也举行了专门听证会 有趣的是，20名听证会代表中有19名支持提价，包括消费者代表；唯一的反对票来自水务集团的直接监管机构水务署 兰还记得当时的无奈:“价格核算遵循的规律是:成本+利润+税收=价格 但是，成本由水务集团提供，在申请提价前可以大大增加投资，制造成本过高甚至亏损，使得提价不可避免 他也感到矛盾:“在定价过程中，价格是由物价部门决定的，但通常的监督是由水务部门承担的 价格部门对企业的理解是暂时的、静态的，因此企业可以制造暂时的高成本来误导价格部门定价 兰表示，香港的垄断企业必须每年公布经会计师事务所审计的财务报表，其所有经营成本均向社会公开 他认为内地的特许经营企业也应该向公众披露财务数据 “对公众开放？没有必要 吴贤铎不同意兰的观点。他的理由是:“企业要想调整价格，就必须通过审计。查看这些年的财务报表是绝对必要的。 但毛寿龙强调，政府在监管公用事业特许经营企业时，必须进行成本监管，通过审计或财务披露严格监控其成本变化，遏制其为抬高价格而故意增加成本 据唐娟称，为了管理公共事业，英国成立了一个“垄断合并委员会”，该委员会独立于地方政府和企业，直接隶属于主管部长。其成员由专家、律师、消费者和来自各公共行业的政府官员组成。它按一定比例组成，负责监督大企业的垄断 她“强烈建议”深圳借鉴英国的做法，成立一个独立于所有相关单位的“监管委员会”；同时，草案中应增加政府监管部门的权力，加强和完善对公用事业垄断企业的监管 令人欣慰的是，草案增加了成立公用事业监管委员会的条文，规定该委员会应代表公众监管公用事业的专营权 记者还从深圳市人大常委会经济工作委员会了解到，该委员会正在综合各方面的意见和建议，对草案提出修改意见 目前，需要修改的内容包括:重新界定公用事业特许经营的概念；明确特许经营的范围；根据《行政许可法》的规定，明确授予经营权的条件和程序；严格限制招聘方式；要在原则上规定特许经营协议，必须签订特许经营协议；根据奖励主体确定授权期限，授权期限最长不超过30年，不得延长，到期后重新定义；规定特许经营者有财务披露义务，每年应通过媒体向公众披露上一年度的财务状况 深圳实施公用事业管理机制改革，是为了在“促进公用事业竞争”和“维护公共利益”之间找到一个平衡点 希望经过修订和完善的《深圳市公用事业特许经营条例》能够促进这一目标的实现 (鄯善《南方周末见习记者》)