澄清城市水业市场化认识误区

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在推进中国水务市场化的过程中，中国城市水务市场化存在五大误区，需要澄清——中国城市水务改革专题报告(二)在推进中国水务市场化的过程中，行业内普遍存在误区，这也给一些单位和个人提供了故意曲解水务市场化以反映自身利益的机会 这些误解和曲解制约了水务市场化的健康发展 清华大学水政策研究中心主任符涛、环境部主任陈吉宁、中国水网总经理张丽珍认为，中国城市水务市场化存在五大误区，需要澄清 市场化改革的重点在于效率，而不是资产。水务行业的市场化改革有两个主要动机。首先，吸引资金，伴随着快速城市化的巨大投资需求，仅靠政府力量难以满足；二是提高水务行业运行效率，提升服务水平，实现水务行业可持续发展 这两种动机在不同的改革阶段和不同的管理层次有不同的侧重点 到目前为止，增加投资仍然是政府推动改革的核心动力，追求效率才刚刚开始提上日程 由于20世纪80年代后地方政府是投资型的城市水务行业，因此与中央政府和省级政府相比，地方政府更注重市场化改革的效果。 即使是现在，面对中国经济快速发展的现状和建设发展资金的巨大需求，各级政府仍然难以避免将招商引资作为水务行业市场化的首要目的 从根本上说，水务行业市场化改革的根本在于提高效率，而不是资产问题 在大多数已经完成城市基础设施建设的发达国家，市场化改革的目的更多地是着眼于提高效率 20世纪80年代以来，不同国家以不同的目的和形式进行了水务市场化改革。一些发展中国家在水务市场化改革中只注重吸引投资，忽视监管和制度建设，导致公共服务体系混乱，社会问题严重 面对当前中国经济发展不平衡和众多水市场项目的现状，中国政府必须高度重视市场化改革项目可能带来的一系列问题 在引进投资解决城市基础设施建设资金问题的同时，必须完善相应的市场监管体系，否则，像许多发展中国家一样，公共服务体系将会出现混乱，带来严重的社会问题 市场化并不意味着政府退出水投资主体。它要求按照市场化的规律来验证水产业的成本和效益，通过规则来改变政府与企业之间原有的管理关系，明确政府、企业和消费者三方的责任、权利和义务 市场化要求投资多元化，但水产业的收入结构决定了政府不能退出水产业市场化的投资主体 政府是水务行业公益性投资、引导性投资和补贴性投资的主体，其责任不能转嫁给公众，但政府投资需要一个适应市场的科学的投资管理体系来保障 国际实践证明，如果从管网建设、水厂建设到整个水系统的运行和维护，都由水价体系支撑，进行全面的投资收益核实，将会带来过大的社会压力，并可能引发政治危机 中国现在正处于经济发展和城市建设的高峰期，需要大量的基础设施投资 目前，城市污水处理率统计为37% %(2002年底数据)，实际有效率会更低。这只是城市，不包括农村，配套管网之间的差距更大 自来水远不能到达农村地区。与此同时，大量城市供水管网老化，水质和安全需要改善 因此，要真正支持城市水务产业的健康发展，政府将在投资体系中发挥重要作用 水务行业的市场化不等于私有化和国际化。市场化将是国有、民营、国际和其他社会基金的多元化投资和平等竞争 鉴于过去中国水务行业国有投资不平衡，国家允许甚至鼓励私人和国际资金进入水务行业 然而，水务行业的市场化并不等同于私有化或国际化 目前，许多城市政府在进行水利工程招标时，明确要求国际资本或私人资本代替国有企业，这是对市场化初衷的曲解 现在，我们比大多数发达国家，如美国和德国，对城市供水行业更加开放 中国加入世贸组织后，中国的水务市场并没有像其他行业一样经历一个过渡期，而是一步到位的开放 允许和鼓励国际资本进入对水务行业来说非常重要，但国际化从根本上说应该是平等竞争 相反，给予国际水务公司一些特殊优惠条件，为国内国有企业和民营企业创造了不公平的市场竞争环境 在水产业市场化的过程中，对政府角色的认识不能错位。长期以来，政府一直是水务行业建设、管理和服务的主角 市场化后，政府职能从企业管理转变为市场监管，政府的城市管理和行业管理正在发生重大转变 目前，在认识上存在两个误区:一是在目标认识上，水务市场化不是一般意义上的招商引资，而是对投资、建设、运营和服务全过程的监管责任 许多城市政府把引进资金作为水务市场化的首要或唯一目的，其定位偏离了水务改革的根本目标 第二，在市场化进程中，政府的作用是将其职能分为资产管理和市场监管 政府的双重角色之间存在矛盾。国有资产管理部门希望资产的保值增值能为地方经济指标做出贡献，为城市建设筹集更多资金，而市场监管应确保公众以最低的价格获得最好的产品和服务。 这一矛盾的判断和选择从根本上取决于市政府在经济增长和公共利益方面的平衡和选择 需要强调的是，作为一个国有资产管理部门，在处理这部分城市水务行业资产收益时，有必要研究并建立一套不同于一般经营性资产、对收益有不同要求的管理制度；同时，特许经营权的授予应由市场监管部门牵头，而不是资产管理部门代表政府 随着市场化的深化和完善，政府资本将逐步退出经营性投资，致力于非经营性资产的管理，从而解决政府角色的困境 在水务市场化的背景下，市政府不应忽视监管城市水务的成本和效益。无论是税收还是水费，实际上都是由公众支付的 水产业作为一种公众无法有效监督的产业形态，决定了政府作为公众代表，肩负着重大的监管责任，政府需要对公共支付的有效性负责 现实是，市政府水务行业管理的公共责任普遍被忽视 管理部门更怀念以前管理人员和管理资金的“好时光”，对权力和责任的理解通常是错误的 部门间职能竞争的共同出发点是权力，但对水务行业管理的责任认识不清，制度上也缺乏明确的责任界定和严格的责任追究机制 市场化要求科学严格的监管，以解决企业对利益的无限制追求 对于水务行业的发展来说，没有严格监管的市场化比传统的计划体制更加有害 目前，水的公益属性越来越受到世界各国的重视，尤其是当水被视为人类的基本需求和人权时，公益变得更加重要 在中国，虽然目前水宣传和公共福利的重要性没有得到充分体现，但可以肯定的是，水问题在中国社会经济中将变得越来越敏感 因此，政府在制定水务行业的市场化政策和计划时，企业在制定投资策略时需要充分考虑这一因素 (中国建设新闻记者李肇瑜·刘丽媛)