水业市场化改革第三阶段的转变

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符涛1。城市水务行业正进入改革的第三阶段。2002年12月，建设部在理论研究不足的背景下，勇敢地发布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，总结了水务行业改革的经验，明确了市场化的改革方向，结束了多年来市政公用设施能否市场化的争论。 此后，2003年，中国城市水务改革进入市场化的第一年，建设部占据水务市场化改革的主导地位，随后的水务改革被称为水务市场化改革 从2003年到2004年，市政公用事业的市场化方向多次得到中央政府和国务院的高度认可 随着改革的深入，2004年成为水务行业产权改革年，2005年成为水务行业改革监管年 2005年，中国城市水务改革进入了探索的第三阶段 总结前两个阶段的特点，第一阶段的核心是开放市场，打破垄断；第二阶段是引入竞争 投资和产权是前两个阶段改革的核心，政府市场化改革的动力更多的是解决投资不足的问题 第一阶段强调开放，第二阶段强调竞争机制 但这两个阶段的共同核心是投资和产权 对投资和产权的重视是由中国巨大的资金缺口决定的 目前，城市水务行业改革正逐步进入第三阶段，改革的目标已经开始关注和回归效率的提高 具体表现为注重监督，注重操作和服务水平，注重公共利益和安全 第二，第三阶段的改革特点第三阶段的改革与以产权为核心的改革在具体操作思路上有很大不同 首先，第一和第二阶段是以产权为核心的改革。改革的主角是资产部门，或者说是负责改革或投资的市长 虽然国有资产监督管理委员会成立不久，地方政府的国有资产部门仍不完善，但以往水务行业的市场化改革大多是在资产方的领导下完成的 改革的动机是吸收资金，盘活资本，从根本上解决城市建设投资不足的问题 进入改革第三阶段的核心标志是注重效率，因此有必要由政府部门负责监督来领导改革 提高效率和服务是水务市场化改革的最终目标 在改革的第三阶段，至少我们开始面对这个最终目标，开始以理性的思维面对水务行业的市场化改革 其次，前一阶段的改革注重水厂单元的建设，注重以新设施为代表的增量部分 在第三阶段，将更加重视整个水系统的优化 水工业设施是由许多设施组成的系统，如水厂和管网。某个单元的优化可以促进系统的优化，但并不意味着系统的优化 消费者支付的水价是对系统服务的支付 因此，要提高城市水务行业的效率，目标是系统优化，而不是单元优化 此外，基于上述变化，第三阶段将转变为以监管为核心的改革阶段，重点是改善流程和实际服务效果 这样公众就可以从水质、服务水平和价格中受益，而不仅仅是政府来解决投资问题 因此，公众可以更好地理解、参与和制约改革的第三阶段 三.本次论坛的案例选择特点我们组织的2005年城市水产业战略论坛选择了近几年发生的11个典型案例 在这11个案例中，我们大部分都是在建设部和国际组织的委托和资助下，进行了现场调研和与有关方面的交流 这11个案例也反映了不同阶段的特点 bot和tot共5个案例，4个尝试和探索水务行业水务系统全面产权合作的案例，1个包括管网在内的设施运营管理案例，1个复合案例 Bot和tot项目的目标是水厂，而整体合资或收购的目标是整个水系统 从水厂单元转向全系统已成为市场改革的趋势，是水务主流投资企业的核心业务方向，也显示出第三阶段注重系统优化的特点 4.不同阶段的项目有不同的出发点，本次会议集中了几对案例，不同程度地反映了水务市场化改革不同阶段的特点 常州和合肥案例都是污水处理厂的tot项目，但地方政府的定位明显不同 常州项目固定资产原值及投标服务价格；合肥项目已经设定了固定的水价和竞价的资产转让价格 这两种方式反映了两个项目不同的价值取向。合肥项目实现了高资产变现，改革目标以资本为中心；常州项目实现了较低的服务价格，服务在改革目标中凸显出来 当然，在这两个项目中，吸引投资和提高效率的目标同时存在，但它反映了两个项目的不同侧重点和不同改革阶段的体现 两个bot项目，上海朱元和成都六厂，也反映了不同的重点和方向 以成都六厂为例，政府将自来水厂的bot与管网的bt捆绑在一起，并将引进资金的60%左右用于在建自来水厂以外的管网设施。所有投资都以bot项目的水价支付。 这种方法解决了当时政府资金短缺的问题，但造成了服务水价中的资金成本过高，造成了严重的水价隐患，一个规范运作的项目备受争议 成都六厂项目显示了政府强烈的投资取向，政府希望将更多的投资压力转嫁给投资者，然后转嫁到服务价格上来承担 上海朱元污水处理项目采取了完全不同的方法 朱元污水处理厂一期和二期的低水价令业界惊叹 包括投资收益在内的bot项目二级处理总成本仅为0.34元/吨 其超低水价是市场竞争产生的合理价格，而低价的根源是政府对企业投资责任的分配 上海市政府对朱元污水处理厂一期和二期工程给予了多种形式的直接和间接投资补贴，包括土地补贴、资本补贴和世界银行贷款补贴 上海朱元和成都六厂这两个bot项目也体现了市场化改革不同阶段的改革目标和政府责任 马鞍山和深圳项目是另一对市场化案例，也是不同改革阶段的另一对代表性案例 这两种情况包括管网和服务，旨在形成整体城市水系统 在马鞍山供水工程中，以目前1.2元/吨的水价，投资首创股份可以获得很好的利润，核心问题在于政府对招商引资的认识 政府只拿出4亿多供水资产中的6000万元给合资企业，其他资产以低成本租赁的形式租给新成立的合资企业 这样，合资公司不需要为过多的资产支付投资收益，这是其利润的根源 马鞍山市政府并没有把这种认识作为根本的改革动力，这是项目成功的关键 对于经济相对落后的马鞍山市政府来说，这样做是非常值得称道的，这反映了其理性的改革动机 相反，在深圳，政府已经将超过70亿元的巨额资产市场化。合资公司的资产底盘越大，对水价的需求就越高，确保盈利的水价压力必然会很大 政府是否重视资本实现或服务和效率，可以清楚地看到在上述情况下的不同权衡 不同的侧重点不会抹杀上述项目的成功。以上三对六个项目案例是中国水务行业改革标准化运作的成功范例 这些项目模式的选择不在于投资者，而在于政府对市场化改革动机的不同理解 我认为水务市场化改革正从第二阶段走向第三阶段，其根本标志是领导班子的转变和改革动力的转变 我们相信，随着水务行业改革第三阶段的到来，注重监管、经营和服务将是2005年水务行业市场化改革的主导方向 虽然中国水务行业的市场化改革尚未进入以效率为目标的第三阶段，但这一趋势非常显著 在此，我们呼吁投资者、政府和水务行业各方以理性的态度和视角看待水务行业改革，共同推动和迎接第三阶段改革的到来 (根据作者在2005年城市水战略论坛上的发言)(中国水网)