蓝皮书二：城市水业的产权问题和产业化

来源：名企资讯网作者：鄂工繁更新时间：2021-05-01 06:53:00阅读：

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产权与城市水务产业化

(符涛、陈吉宁、张丽珍)

前言

本文是根据2003年11月22日举行的第二届水产业高级战略沙龙的讲话撰写的《清华水产业蓝皮书》系列之二。第二场沙龙的主题是水务企业重组和产权多元化，涉及多个方面。鉴于蓝皮书的思想，我们从产权改革的过程、产权多元化、资产结构和产业结构四个方面对产权改革进行了探讨。未讨论的部分并非不重要，但业内已形成基本共识。
水务行业高级战略沙龙是水务行业政府、企业和学术界代表之间的一系列长期交流活动。每期的主题是选择与水产业发展相关的战略问题，从民间角度提出水产业发展的思路和建议，并以“蓝皮书”的形式发布。
本文由清华大学水产业政策研究组撰写，得到了水产业高级战略沙龙主要参与者的建议和支持，在此我表示感谢。随着活动的继续，沙龙和蓝皮书将覆盖越来越多的领域。由于作者水平的限制，本文的观点可能不正确。请各界批评指正。

清华大学环境系
中国水网

目录※

1.产权、工业化和市场化。产权改革标志着水务行业市场化进入实质性阶段。水产业的产业结构不能满足市场化的需要。如何完成城市水业的产业整合
5。产权多元化将解决困扰城市水务行业的两大问题。资产结构

产权与城市水务产业化

1.产权、工业化和市场化
产权、工业化和市场化不仅贯穿本文，也是城市水务改革中涉及和讨论最多的概念，其内涵应在此首先予以澄清。党的十六届三中全会决定提出，完善社会主义市场经济是中国现代化建设的第三个战略目标。《决定》明确要求放宽市场准入，在垄断行业引入竞争机制。就资本而言，市场准入的渠道是产权，它是以产权为主体的一系列产权的总和，是所有权的核心和主要内容。三中全会大力推进产权多元化，深刻认识到股份制的公有制性质，标志着中国市场经济改革的进一步深化。
目前，城市水务行业正在经历两大变化，一是工业化，二是市场化。对于城市水业来说，工业化的核心内涵是生产的连续性、产品的标准化、生产过程的一体化和服务的标准化。产业结构是指产业的组织形式，是工业化的主要标志。市场化是利用市场而不是以前的政府计划和干预来调节产业资源。市场化以效率为目标，以竞争为手段，以价格机制为基础；工业化是市场化的基础，良好的市场机制可以促进工业化的发展。

第二，产权改革标志着水务市场化进入实质性阶段
产权问题是城市水务市场化改革的核心问题。产权改革将从根本上改变传统水务企业的组织形式，这不仅是传统企业改革中的一件大事，也是社会资本进入的必要前提。
自20世纪80年代初以来，随着中央政府从水务投资主体中退出，城市地方政府逐渐成为城市水务投资的主体。党的十六大以来，我国国有资产管理体制发生了重大调整，明确赋予地方政府投资者的职能。地方政府充分享有投资者的权益，真正成为城市水务行业的产权主体和产权改革的主角。
让我们回顾一下城市水务行业产权改革的逐步发展。随着城市化的快速发展、环境保护和对水质要求的不断提高，城市水务行业的总投资普遍不足。城市水务投资体制改革的探索与城市水务产权改革密切相关。
城市水务投资改革的第一阶段始于20世纪80年代末，以吸引水务建设项目投资为代表，市政府通过直接或间接担保获得政府间贷款或国际金融组织贷款。这一轮招商已涉及大城市的100多个项目，基本上没有涉及产权关系的招商。
在中央政府禁止市政府参与担保等直接融资后，第二阶段的投资探索始于20世纪90年代中期。外资开始以合作经营和有保证的固定收益(基本上不包括城市水业的另一个关键部分——管网)的形式投资城市水业的水厂项目，这也避免了产权关系明晰的问题，但只明确了投资收益。
20世纪90年代末，以大量bot(建设-运营-转让)方式为代表的城市水务行业开始探索第三阶段，并首次探索了城市水务行业的产权领域。对于单个新项目(主要是水厂项目)，bot在一定时期内释放了有限的产权，实现了项目的有效融资，但避免了城市水务行业原有资产的产权处置。
随着水务企业改革的全面展开，政府的公共管理职能与资产投资者职能分离(政府与资本分离)，特别是党的十六大以后，水务企业产权改革真正拉开帷幕，上海浦东、重庆江北、深圳的水务企业部分股权转让已经完成。
由于产权的敏感性，过去中国不仅城市水务行业，而且整个经济体制改革都更加注重经济关系的调整，回避敏感的产权问题，希望绕过产权问题，调动各方的积极性，提高各种资源的利用效率。然而，产权是市场经济的基础。当城市水务原有的投资体制不能支撑行业发展的需要，当城市水务周边经济关系的调整不能实质性地促进水务健康发展时，必然会触及产权的核心。
市场化要求按照市场规则调整资源。城市水务市场化有两个主要参与者:作为市场调节者的政府和作为竞争参与者的企业。对于企业来说，产权问题是所有权问题，是企业的核心问题。由于城市水务行业的社会公益性特点，水务行业的改革和发展相对滞后。制约水务产业发展的产业结构、投资不足、政企分开、效率低下等问题，根源在于产权关系不尽人意。

第三，水务行业的产业结构不能满足市场化的需要
虽然城市水务行业是电信、铁路、石油、邮政、民航等行业的自然垄断行业，但在过去的二十年里，它一直受到地方政府主导性投资的影响。同时，它受制于社会福利性质的颠倒成本。城市水务行业与其他自然垄断行业一样具有垄断性和低效性，但又有所不同，目前其产业结构不能满足城市水务行业的市场需求，主要表现在三个方面:一是行业分散，规模不足。城市水务行业的现状是整个行业分散，城市局部垄断。600多个城市分布着1000多家传统经营企业(或机构)和数万家设备技术企业，行业分散、信息封闭、相对垄断、管理落后、管理分散。基本上是以城市为基础的封闭经营，最大企业的市场份额不到3%。因此，产业发展受到双重约束，包括垄断导致的低效率和规模不足的约束。在当前的市场化改革中，产业发展的规模比垄断更具限制性。因为，对于城市水务行业的高资本行业，只有形成一定的企业规模，才能在人才、财务、采购、服务、成本控制和信息等领域进行优化，形成良性竞争。
其次，缺乏能够适应新的产业特征和市场需求的市场参与者。城市水务产业具有以下产业特征:商业形式的自然垄断、低投资回报、长期商业合同、高稳定的商业回报和高资本沉淀。这些特点决定了合适的企业主体需要有长期的就业战略，稳定、低成本、大容量的金融渠道，以及一定的产业规模和服务品牌。然而，由于区域经济的制约，城市水务行业缺乏这样一个企业主体。第三，产业链缺乏发展。城市水产业链涉及的投资、建设、管理、技术、设备、服务等环节有不同的发展条件:投资环节没有激活，运营环节低效分散，设备、技术等配套环节混乱无序，服务环节没有重视和发展。

第四，如何完成城市水产业的产业整合
水产业的市场化是基于产业整合的。没有一个良好的产业结构，就不可能实现企业间的良性竞争，不可能增加投资，提高水产业市场化的效率，也不可能保证城市水产业长期、安全、可靠的运行。在城市水务私有化或市场化之前，世界主要国家都不同程度地进行了产业整合，以优化产业结构。整合的目标是扩大企业规模，建立服务品牌，提高企业竞争力，完善产业链。英国在1973年开始产业整合时，其水产业结构与中国的现状相似，有1000多个分散的水产业主体。然而，它花了16年时间整合到10个区域水资源集团，这些集团在1989年完全私有化。美国水务行业市场化的准备工作已经进行了近十年，但尚未完全展开。除政治因素外，产业结构不整合也是一个重要原因。
如何完成城市水务行业的产业整合？一是中央政府的行政手段，二是市场手段。由于城市水务产业的产权属于地方城市，我们不可能学习中央政府自上而下的电信、航空空等产业的产业整合；同时，在中国积极推进市场经济的趋势下，行政一体化与中国的市场化进程背道而驰。当我们别无选择只能通过市场手段进行整合时，传统水务企业的产权多元化改革为产业整合的突破创造了机遇。我们应该利用企业主体的多元化变化，以市场为主导，在产业内传统企业重组的基础上，调整资本结构，促进产业整合。
自2003年以来，中国城市水务行业逐步开展了以资本为纽带的产业调整。国际资本、私人资本和其他社会资本通过收购传统行业企业的产权进入城市水务行业的主战场。社会资本收购原有区域性企业的股权，从根本上改变了企业和资本的地域限制；有利于建立规范的公司运行机制，实现政企分开；资本的变化和增加将会振兴原有的存量资本，为战略扩张提供资本保障；四是以资本为纽带，扩大企业集团的规模和实力。
传统水产业实体的产权多元化将在制度和机制方面激活和优化传统产业实体。社会资本的金融优势和机制优势将与传统水产业主体的经验优势和地源优势相配合，从而迅速提升和扩大城市水产业竞争主体的实力，优化产业结构。五、产权多元化将有效增加对水务行业的投资产权改革对中国水务行业的影响将是深远的。城市水务产权制度改革与水务市场化进程密切相关。产权改革的主要形式是产权多元化，即建立多元化、多层次的产权结构。
分析表明，在中华人民共和国成立后的前30年里，中国的城市水务行业(尤其是城市供水)发展迅速，从无到有，解决了85%以上城市人口的供水问题；在过去20年的改革和发展中，中国的国内生产总值和财政收入都增加了一个数量级。为什么反而出现了投资城市水务建设的困境？因为市场化和非市场化有本质的区别，市场化的资源是通过自发竞争来配置的，而不是通过政府计划来配置的。这里的资源包括资本、人才和信息等因素，尤其是资本因素。
城市水业的资本密集型和资本高沉淀特性客观上要求其在投资层面具有相当大的资源集中度。规划系统可以使我们通过政府快速实现这种资源集中；在市场化条件下，政府在资源配置领域的作用正在弱化。首先，中央政府在水投资领域逐渐淡出，然后地方政府捉襟见肘。
中国市场经济体制的资源依赖于城市水务行业的市场化，已经属于多主体、多层次(包括国有、民营、国际、个人等主体)。有两种方式，也是两种产权形式:股权和债权。在市场经济条件下，我们必须尊重产权的所有权，通过非市场手段简单地改变所有权是不可能的。因此，产权成为社会资本进入城市水务行业的桥梁。产权多元化已成为解决城市水务投资不足的有效手段。

六.产权多元化将解决企业主体缺位的问题。[br/]20世纪90年代中后期，城市供水行业范围内的亏损开始出现，主要原因有三个:一是成本增加，引进外资项目和剥离部分水务企业增加了主要水务企业的成本；二是水价改革不到位，使水价不能满足成本需求；第三，传统企业管理人员臃肿，效率低下，成本不断上升。在城市供水领域，管理效率低下的关键在于产权和资产主体的缺失。
如果说始于20世纪90年代末并仍在进行的企业重组是城市水务行业市场化发展的必然过程，那么基于重组的多元化产权改革将是改善企业结构的根本。传统的水工业企业都是由原来的机构改造而来。由于改革后的国有企业产权，产权归属表面清晰，实质模糊，资产所有者虚假，责任主体缺位。没有所有权清晰、权责明确、保护严格、流通顺畅的现代企业制度。同时，主导资产制度纵容政府对企业的过度干预，政企分开问题严重。
只有持有多股，才能真正明晰股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成责任分明、运行协调、有效制衡的公司治理结构。水务企业投资者的单一性和模糊性，政府在成本监管上的错位，以及城市水务行业自然垄断的经营特点，都导致和掩盖了传统水务企业成本失控的现象。产权多元化将从根本上建立现代企业制度和公司治理结构，能够有效抑制企业内部成本，提高效率。
如果辅以成本管理的行业绩效管理平台，企业效率的提高将最终惠及消费者。

VII .不合理的资产结构制约着产权改革
资产结构的调整是有效产权改革的前提。目前，城市水务行业资产的现状是存量巨大，增量不足。几十年的建设投资为城市水务行业积累了4000多亿的资产，其中大部分以资本的形式注入到传统的水务企业中。如果我们能够利用产权改革的契机，将这些现有资产中的一部分转化为增量资产，将会给城市水务行业的投资带来实质性的突破。
然而，这种产权转让面临两大障碍。首先是资本构成问题。目前，大部分城市水务产业资本是沉淀资本，其中管网约占50%。由于原有的经营管理体制，一些资产，尤其是排水资产，产权不清。第二个是资本收益的问题。现行水价制度不能满足社会资本的基本投资回报。原因有二:一方面，水价不足，供水价格一般不能满足投资收益，排污费甚至不能满足运营成本；另一方面，这是由于电荷的性质。排污费是行政费用。
鉴于上述资本结构，如何解决水务行业沉淀资产的投资收益问题已成为传统水务企业产权多元化面临的最大难题。为了实质性推进产权多元化改革，实现产权多元化与其他资本形式的融合，政府资产管理部门必须结合政府与资本分离的要求，首先完成城市水务行业资本结构的调整。资本结构的调整可以基于以下原则:
1。业务分离原则。城市水务行业虽然是自然垄断行业，但其业务可分为垄断业务和非垄断业务。国有资本应逐步退出，然后完全退出城市水务行业中具有竞争力的业务，如维修、工程、技术设备、直饮水和一些服务。主业通过市场竞争选择支持辅业。
2。资本合理回报的原则。在统一经营管理的前提下，城市水务行业将逐步将资产纳入产权多元化的范围。根据不同城市的水价、财力和资产，参照行业平均资产回报率，计算并核定需要纳入转让范围的主营业务资产比例。根据资本沉淀先强后弱的原则，政府合理保留一定数量的资本沉淀相对较强的非盈利资产，并根据水价不断调整，逐步提高资产在产权多元化中的比重。
3。明确资产定义的原则。在政府和新的产权主体之间建立了收入清晰的资产结构，为产权多元化留下了一个界面。资产逐步并入的过程是不可逆转的，不能按照政府的意愿随意调整，导致新政府和企业难以区分。
4。重视监督原则。企业收购产权自然获得相应的特许经营权，政府需要同时建立一个规范、严格的准入、成本和价格、服务和水质监管体系。产权改革的规模应根据不同的监管能力来设定，使产权多元化后获得的效率收益对公众和企业都有利，资本多元化后的利润需求主要来自效率的提高。
5。排水管网的特殊性原则。由于降水最强，只有当水费足以支持行业的全部成本和效益时，才应将排水管网纳入新的产权主体。考虑到水价的敏感性和排水的公益性，在财政条件允许的城市中，排水网络可以被认为是永久性地置于政府非营利资产的框架内。
城市水务行业新项目的投资也可以按照结构清晰的原则，在某些领域采取企业投资引导、政府资金支持的方式进行。
国际水务项目的经验教训表明，城市供水系统各部分之间(主管道和支管之间)以及收集系统和处理系统之间的协调从根本上决定了投资和运行效率。城市水务行业的存量资本可以逐步纳入产权改革，但城市水务系统(包括管网)的运营和管理必须保持完整，未纳入产权改革的资产可以由运营商以委托或低价租赁的形式进行管理，使主体企业面向最终用户。系统管理的完整性是实现效率的必要保证，管网、水厂和服务的统一是城市水务行业自然垄断行业特征的要求，有利于用户改善服务，有利于政府监管和责任回收，有利于企业，最终客户的现金流有利于获得资本市场的认可。