水权分离与政府水管理范围界定

本篇文章3196字，读完约8分钟

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和城市化进程的加快，中国水务行业的市场化已经成为一种趋势。中国现有的水产业管理体制和产业结构不足以支撑中国水产业产业化的蓬勃发展，政府部门和水产业企业正因这一趋势而主动或被动地进行变革。
市场经济是以交换为基础的社会经济形式，权利的明确界定是交换的基本条件。在我国市场经济体制改革的过程中，水利行业的管理体制和产业结构源于水利工程和给排水工程的延伸。水产业的经济和社会基础薄弱，水权界定和相关制度建设滞后，导致产业改革方向不明，部门权力纷争，地方水产业改革缺乏中央政府的正确引导。要解决这些问题，光靠工程建设和技术进步是不够的。运用经济学理论和水权理论，逐步建立完善的管理体制和市场机制，以适应市场经济的要求，实现水资源的合理开发和高效利用。
水价、水权和水市场是水务市场化的重要内容，也是建立现代水务管理体系的重要前提，这三个概念的引入是相辅相成的。近两年来，水权分离问题也成为行业热点。水权分离和政府水管理范围界定所涉及的基本问题包括水和水权的经济属性。现在，我们应该就以下三个问题与同行交流。

首先，关于水的经济属性

从产业链的角度来看，水的经济属性可以从以下三个层面来理解:
1。水的资源属性水首先是一种资源。水与社会经济的可持续发展密切相关。因此，在资源配置方面，水需要政府有约束力的统一规划和管理。
在中国，水资源作为关系到国计民生的重要资源，与电、气一起被纳入公用事业范畴，一直由政府完全控制。国家作为水资源的所有者，是水资源权利分配的主体，并保留水资源的最终处置权。国务院水行政主管部门代表国务院行使水资源所有权，流域机构依法负责流域水资源的统一管理，地方政府负责本行政区域内的水资源所有权管理。
在国外，水的资源属性也被认为是水的基本属性，政府部门一般都有专门的政策和制度来处理水。大多数国家的水资源属于政府。要获得地表水的使用权，必须根据水法持有取水许可证或获得批准证书。政府也将使用一定的手段来分配水资源，以达到一定的平衡。
2。水的生产数据属性
水只是一种资源，还没有可用性，需要以工程形式进行处理。水与相应的工程(包括水利工程、供水工程和排水工程)结合后，以生产资料的形式进入市场。水生产资料的属性是以水的资源属性为基础的，并随着水利工程投资的增加而不断上升。
水的生产资料的性质是毫无疑问的，它可以说是各种生产和生活活动的基础。然而，在我国，无论是水利工程还是给排水工程都具有明显的计划经济和社会福利特征，水作为生产资料的价值没有得到科学的体现。水利工程完全依靠政府投资和运营，而供水行业已经连续六年亏损。“垄断带来损失”的奇怪现象在中国公用事业行业普遍存在。供水行业长期以来形成了“低水价+亏损+财政补贴”的模式。这样，水作为生产资料的价值就根本没有体现出来，它只是被看作是一种福利。
如果水作为生产资料进入经济产业链，其项目的投资、运营和回报应以市场标准为准，投资和运营的主题应以市场为导向。
3。水的消费者属性[br/]在消费品层面上，水与人类必需的其他消费品一样，是一种纯粹的商品，其供求关系从根本上决定了价格。然而，由于垄断经营，水的商品性质不能直接通过供求关系反映出来。许多人意识到水和阳光、空气体一样没有价值。这是对水作为消费品的误解。
事实上，水的消费者属性可以从水价体系中分离出来。我们可以根据经济发展、社会发展、城市规划、流域供水、项目实施、水生态平衡等基本水资源参数来验证科学的生态供水能力。，从而定义以城市为单位的各种用水基本指标，并以固定用水量和阶梯水价的形式调整供水和需求价格。
目前，水价的制定方法已在国家计委、财政部、建设部、水利部和国家环保总局发布的《关于进一步推进城市供水价格改革的通知》中有明确规定。但是，城市用水基准指标体系的建立还有待完善。由此可见，水作为一种商品，具有消费品的特征，这一点已经在公告中得到体现，并被人们所认可和接受。
在分析了水的上述三个属性之后，我们认为除了水的资源属性之外，水的其他经济属性与其他商品没有什么不同。水资源和水资源开发利用可以与土地资源和土地开发利用相比较。土地是一种更敏感的资源，是国家观念的基本附属物。然而，土地也是房地产最基本的生产资料，土地开发的房地产是人们生活和生产的基本必需品。通过分析房地产的经济特征，我们可以看到，除了土地资源的国家所有权和政府在规划层面的分级宏观调控之外，房地产的开发、使用和管理由于其商品属性而完全以市场为导向。在国家的科学监管下，房地产业的蓬勃发展是否带动了水务行业的发展？

第二，关于水权和水权制度

水权应包括水资源的所有权、使用权和管理权。水权制度是西方国家在水资源管理发展过程中形成的一种规范的水资源法律管理模式，随着水需求的增加和水资源竞争的日益激烈而逐步完善。它是与市场经济体制相适应的水管理机制，其核心是产权明晰。
水权是建立水市场的基础，市场化是水贸易的形式，水权是水贸易的基础。水权、市场化和水贸易可以说是共生的。没有其中任何一个，其他的都是无效的。
水务行业市场化的动力来自政府，阻力也来自政府。无论是水利部的“变工程水利为资源水利”还是建设部的“推进水利产业化”，都面临着管理对象的界定问题，这就要求水权分离来界定政府管理的范围。因此，水权分离已成为当前水务行业改革的重要前提。
水权有三种形式:水生自然资源价值，它使“水资源所有权”(简称水资源权)成为水权的基本组成部分；由于水的工程处理和投资增加了水的价值，相应的水权为“水使用权”；与水进入不同领域所产生的商品属性相对应的水权称为“水管理权”。这三种水权不能因其属性不同而混淆。政府真正拥有水权的范围应该是“水资源权”的分配和管理，不能扩大政府水权管理的范围。
水权管理一般采用基于流域的水量统一管理形式，同时必须充分考虑作为流域社会经济核心载体的城市的综合因素。流域水资源权利管理应采用水资源权利验证制度。也就是说，城市水功能区水资源权利科学配置后，城市在总体规划、经济发展规划和环境保护规划的框架内完成专项水规划，包括城市水系功能的优化界定、城市水利工程专项体系规划、城市水功能区基准指标体系的建立等。，从而系统、具体地指导城市水务行业的工程和管理。

第三，关于水利产业化

未来五年，中国水务行业将面临最根本的市场化变革，水务行业的计划经济特征将不断消退是大势所趋。在这种背景下，我们必须分清政府宏观管理和水务市场化之间的界限和协同作用。
水务行业改革的目标是在资源层面加强规划和协调，在项目建设、使用和运营的市场层面实现高效率和集约化的市场化。政府水产业管理的重点是水资源规划和配置、城市用水规划、水质水量监管和水产业市场规范监管。需要强调的是，市场化给政府部门带来的绝不是也不可能是更大的利益和权利期望。事实上，市场经济下最有效的管理规则是“适应市场”。目前，我们的管理机器没有能力以统一和有效的方式管理整个水行业。如果我们最终强行实现统一管理，那将比无序竞争更可怕。因此，各级水管理机构对水资源的所谓统一管理，必须严格限于水资源属性的规划，并与城市规划和区域经济规划相协调，应完全退出水产业(包括水利工程)开发、建设、使用和运营领域的具体操作。这些领域属于市场。政府能做的就是制定规则和行业规范。更具体地说，所谓的“统一管理”更多的是一个扩大利益的借口，这将与市场化的方向背道而驰。
20世纪80年代以来，中国经济快速发展，城市化水平迅速提高。水资源已经成为经济发展的一个积极因素。由于水资源的社会公益性，水资源所有权的私有化与土地一样是有限的。水资源所有权、使用权和经营权的分离逐渐成为中国水务行业管理改革的前提，也是中国水务行业走向市场化的基础。
(符涛，博士，清华大学环境系生态城市研究中心主任，中国水网特约顾问)