《财经》视频：薛涛谈中国式PPP的“前世今生”与“独树一帜”

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近年来，国家高度重视环境保护，给我国环保产业带来了效益；同时，ppp已经成为地方政府基础设施建设和公共服务市场化改革的重要方向。这两个方向的叠加带来了ppp模式下环保产业的巨大发展。ppp在大多数环保上市公司新增业绩中占有相当大的比重，这也引起了资本市场的极大关注。

然而，自2017年下半年以来，购买力平价进入了规范期。很多人不理解ppp在中国国情下的发展逻辑，他们会被近年来的波折所迷惑。去年，e20环境平台研究所执行院长薛涛应邀在金融媒体上做了五次演讲，并在财经五班播出。这是第一期，希望能帮助大家了解ppp在中国国情下的历史和发展轨迹。

薛涛曾在2017年《金融年鉴》上撰文《当环保产业遇到ppp》，总结了ppp在环保领域的发展及其对环保产业的影响。他认为，在环保产业黄金时期仍在继续的背景下，政府参与环保治理的公共服务外化进程不会减弱，这意味着ppp的市场机会将继续增长。

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中国公私合作的三个阶段

薛涛认为，ppp在中国有三个发展阶段。第一阶段，国家计委推进了来宾乙电厂等六个示范项目。来宾乙电厂是众所周知的中国第一个成功的公私合作项目。

在第二阶段，住房和城乡建设部于2004年颁布了第126号文件，并在市政基础设施的六个领域全面实施特许经营，这是中国公私伙伴关系最成功的领域，包括供水、燃气、供暖、污水、垃圾和公共交通。

第三阶段是财政部发起的新一轮ppp，即2.0时代的ppp。ppp一词为公众和资本市场所熟知，它也来源于现阶段重要的初始文件——财政部2014年发布的第43号文件。

影响公私合作发展的三大关系

“回顾ppp在中国的发展，实际上存在一些值得思考的问题。例如，为什么早期的示范项目未能完全推广复制？”薛涛说，这些问题的根源是三种特殊关系的影响，这也是中国ppp的一个重要发展逻辑。

首先是中央与地方的关系。

中央与地方的关系是中央与地方政府之间的财权分配。薛涛认为，在影响ppp的三大关系中，中央政府与地方政府的关系直接决定了ppp在中国落地的主战场，是地方政府的财权范围。

以来宾乙电厂为例，作为第一个也是最成功的ppp示范项目，为什么没有在全国推广？薛涛认为，这背后的主要原因来自中央和地方政府之间的差异。

当时，一些特殊领域，如供电、通信、铁路等。，都属于公共服务的范畴，但它们都需要在全国范围内做出总体规划，这不是一个完全开放的市场。因此，这种服务是由中央企业提供的，公私伙伴关系没有得到广泛发展。相反，在地方政府控制的公共服务领域，由于地域的划分，力量相对较弱，因此社会资本参与的机会更大。

此外，在中国的中央与地方关系中，中央政府需要控制和保障地方政府的行动。这一特点极大地影响了ppp在中国的发展。

薛涛表示，在这种关系下，中央政府有责任保证和约束地方政府的举债和融资行为。过去，地方政府利用传统的投融资平台筹集资金，这也导致地方政府债务的系统性风险增加。然而，在提供公共服务方面，ppp模式在中央与地方政府的特殊关系中具有新的发展功能，并承担了新的融资工具。

具体来说，“ppp模式可以说是对传统投融资体系的改进和升级。”薛涛表示，ppp通过吸引外部企业、与政府和社会资本合作，极大地补充和创新了传统的依靠地方财政担保的投融资机制。

第二，部委之间的关系。

“九龙治水”在行政管理中屡见不鲜，但这种关系对ppp在中国的发展有着深远的影响。例如，薛涛说，对于一个具体的项目，由于不同的专业视角和部委之间的管理冲突，很容易在从管理到实施的整个过程中引发一些问题。

2.0阶段的Ppp是由国家发改委和财政部推动的。这两个部对ppp都有一定的管辖权，并且都有自己的优势。NDRC负责管理项目设立、施工管理、项目质量和基本招标程序。财政部对长期项目中的项目财政补贴、地方债务控制和财政担保拥有重要发言权。在薛涛看来，ppp的未来趋势离不开两个部委之间的合作。

此外，由于公私伙伴关系涉及特定行业，将有其他主管部委参与。例如，在市政供水和排水领域，有住房和建筑系统，在交通领域，将有交通部门。因此，如果你想涉足ppp领域，就需要理顺部门之间的关系。

第三，所有权关系。

薛涛表示，就经济所有权而言，ppp在中国和其他国家或地区的运作方式不同。中国地方政府有大量的地方国有企业，它们不在中央企业的管辖范围内，而是由地方政府主导和治理。受此影响，中国实施ppp时，地方政府控制的国有企业应首先受到约束，更多地面对和吸引外部企业。

薛涛强调，ppp不仅吸引知名的私人资本，也吸引其他地方政府和中央企业拥有的国有企业。

此前，许多业内人士指出，在ppp实践中，地方政府似乎更愿意与中央企业或地方国有企业合作，而民营企业往往会遇到各种各样的高门槛。因此，中国的公私伙伴关系带来了严重的“民族进步与民间退缩”现象。对此，薛涛不以为然。他认为，“选择国有资本的不是ppp本身，而是整个金融体系更倾向于选择国有资本。”

他解释说，当地方政府发布招标时，他们很少被迫购买国有资本。然而，由于大多数银行都是国有银行，它们倾向于选择国有企业来获得更好的信用担保。因此，当ppp需要大规模融资时，国有企业往往具有竞争优势。

中国购买力平价的三个特点

薛涛认为，要认清中国ppp，必须首先清楚时下ppp的三种特殊性。第一，中国式ppp有控制地方债务的“任务”。ppp作为控制地方债务的工具，这一属性决定了ppp在实践中，不仅要考虑经营性项目，即有明确收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，而且对于非运营性的纯公益项目，也要有所顾及。