两份水价征求意见稿对供水行业可能产生的影响评估

本篇文章3968字，读完约10分钟

2020年4月10日，国家发展改革委就《城市供水价格管理办法(征求意见稿)》和《城市供水价格成本监督检查办法(征求意见稿)》公开征求意见，体现了决策部门的开放思维和法治精神。

本文是作者对两个征求意见稿的理解和建议。

笔者认为，此次修订是对2017年《国家发展和改革委员会关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》的进一步深化和延伸，旨在提高自然垄断公共行业价格监管的科学化、精细化和规范化水平，促进行业的可持续发展。在这种新的做法下，一方面，加强对垄断行业的价格监管，引入激励和约束机制；另一方面，加强成本监审和信息披露。在新办法中，对供水定价方法、价格调整周期、用水分类、补偿机制和有效资产运营效率等方面有了更加详细和具体的规定。其中最大的变化是将过去的“定价成本+供水企业合理利润(约8~10%)”改为“允许成本+允许收入+税收”模式，其中“允许收入”考虑了有效资产和权益资本回报率、资产负债率等指标。，并将以往供水形式的“固定收益率”改为“浮动收益率”，计算结构更加清晰；同时，供水的“用户付费”性质改为“用户付费+政府补贴”模式，使政府保护供水的义务得以体现。

但是，从实践的角度来看，这次修订的两个新方法仍有一些值得注意的地方，这将对行业产生很大的影响。

供水作为一种自然垄断的公益产品，具有资本沉淀高、收入低、回报稳定的特点，其价值体现在综合服务价值上，而不是单纯的自来水产品；水价应涵盖整个产业链的投资、建设、运营、销售和服务成本以及维持正常服务的基本收入。建立和完善成本补偿、合理收益、鼓励和提高供水质量、促进水价形成和节水动态调整的机制，可以调动社会资本的积极性，弥补公用事业和公共服务的不足，提高公共产品的供给能力和质量，实现水资源优化配置和节水目标。

从水价管理和成本监督检查方法来看，笔者认为应注意以下问题:

首先，新措施强化了供水的“商品”性质，削弱了自然垄断的“公益产品”。一方面，它强化了企业的投资、建设和运营管理义务，但另一方面，它削弱了全球供水行业所共享的“自然垄断”所需要的政策支持和管理逻辑。主要包括以下几点:

1.保证供水行业持续良性发展的投资回报率:要提供稳定的供水服务，供水企业必须首先保证能够实现长期稳定可持续的运营，而水价能否覆盖供水企业的长期运营成本是衡量企业能否实现长期可持续运营的重要指标。现行水价管理方法以净资产收益率作为水价的计算依据，这源于法国的供水定价模型；但是，新的方法将以前的股权收益率改为股权投资收益率的概念，没有考虑投资者的风险收益率(国际市场一般为8-12%)。根据一些供水公司的计算，新方法的产量下降了30%以上。供水企业难以实现供水实施改善和服务改善之间的平衡，社会资本难以产生投资意愿；

2.新方法中“有效资产”的定义方式和比例将影响城市发展的需求:根据住房和城乡建设部的相关要求，“城市供水规划”由政府水务部门确定，必须符合“城市发展规划”的要求和供水安全的要求。根据现行设计规范，变化系数应至少为1.3。新方法将水价定义为有效资产的80%，强化了供水作为商品的使用效率，但一方面与供水设计规范相冲突，导致供水企业无法满足高峰时段供水压力和时变系数的需求；另一方面，由于供水设施的建设需要根据政府的供水计划制定，供水企业在建设规模和管网同步建设中的自主权和话语权非常薄弱。如果政府根据城市规划制定的供水计划过大，供水企业的有效资产利用率达不到要求，如何解决？随着城乡一体化的推进，政府对水电等基础设施的超前投资需求越来越大。因此，建议按照现行办法的规定执行，并留有一定的余地；

3.固定资产投资来源:新办法规定政府不再承担管网等固定资产投资，分户计量收费取消接管费和增容费，所有投资由供水企业承担；然而，在世界上大多数国家，政府投资模式被用来支持城市管网的建设和补贴水质和服务的改善；然而，近几十年来我国供水发展投资主要来自于地方政府收取的供水设施配套费和分户计量安装费；其资产投资成本不能转化为当期收益，融资建设投资远远不能覆盖成本，导致新城区供水设施建设滞后，普通百姓用水困难；

4.政府补贴的操作问题:新办法明确了当水价不能支付供水成本时，供水企业可以申请政府补贴；但是，根据政府预算管理办法，财政补贴每年必须经过复杂的预审计，并由全国人民代表大会批准；新的水价方法没有具体的补贴方法。因此，建议将供水补贴纳入财政部和地方政府的经常预算。

二是与原法规和地方法规的衔接:新办法规定了二次供水的成本定价原则，建议与国家发改委、住房和城乡建设部等五部委颁布的二次供水管理办法和物权法有机衔接，避免冲突；同时，近两三年来，各地纷纷出台水价管理措施和成本监督检查措施。这些刚刚颁布了几个月的地方水价法规，在一定程度上不同于新的法律法规。由于各地的发展模式和发展阶段不同，建议各省在征求对新的污水处理厂排放标准的意见后，参照环境保护部的实际做法，结合自身情况，制定符合本地特点的相关法律法规。

3.与正在实施的各种市场化供水项目相衔接:自2003年建设部发布《关于积极推进水务市场化进程的通知》以来，中国水务市场化水平有了很大提高。目前，几乎所有涉及社会资本的给排水项目都是按照现行的水价管理和成本监督考核方法作为财务模型进行计算，从而与地方政府签订特许经营协议。但是，新方法与现行方法有很大不同，bottotppp项目在运营期可能存在较大的违约风险，参与的国内外社会资本方将面临与地方政府重新谈判和协商补充协议的问题；如果处理不好，会引发一系列的民生或群体性事件。建议在新方法中，尊重历史和合同，采用新的项目和方法，采用旧的项目和方法，由地方政府根据当地情况妥善处理。

四、如何合理界定政府、企业和消费者在实施中的权利和义务，以及成本分担机制:

1.新办法要求供水企业“抄表到户、计量到户、维护到位”，但供水管网及设施建设不再由供水企业管理。供水企业既不能收取施工管理费，也不能控制施工质量、计量器具和管道，但生产和销售不畅由供水企业承担。据当地供水公司统计，施工红线内施工方承担的供水设施约50%发生管网泄漏，约70%的维护和用户服务发生在施工红线内。供水企业需要投入大量的人力物力进行维护；因此，建议在“供水管道设施建设单位自愿委托原则”的基础上，增加“为保证供水服务和水质，其建设方案、主要设施设备应经供水企业审查批准，建设标准应符合国家标准和供水企业标准的要求，并经供水企业验收合格后方可投入使用”。同时，建议参照四川省供水管理的相关规定。施工方承担的分户计量表、二次供水设施等资产验收合格后，原则上交给供水企业管理，由供水企业计提折旧，解决维修保养费用问题；减少供水中的中间环节。供水企业实行抄表到户所增加的经营成本作为一个新的因素依法计入供水定价成本；

2.新办法规定:“实际漏损率低于核定漏损率标准的，城市供水企业和用户的利益可以共享；如果实际泄漏率高于批准的泄漏率标准，应按批准的泄漏率执行。实际上，很难界定双方的权利和责任如何对泄漏率产生积极和消极影响。建议修改为“实际泄漏率高于或低于核定泄漏率标准的，按核定泄漏率计算。

5.如何建立和完善价格动态调整机制和上下游价格联动机制:目前，我国水价结构主要由城市供水基本价格、水资源费(税)、污水处理费、垃圾处理费和水利工程水价组成。众所周知，由于各种原因，城市供水基本价格需要经过严格的成本监审、公示、听证会、常委会等一系列过程，往往难以在五年内调整到位；然而，近年来，政府代表自来水价格收取的排污费、水资源费和垃圾处理费逐年增加。一方面，它导致了公众对供水价格正在迅速上涨的错觉；另一方面，它导致了供水价格的0/12365だよ挤压和供水公司的损失。因此，建议在新方法中明确基本水价以外的价格与加税之间的联动机制；同时，所有与供水相关的税收都应纳入水价，如增值税和水资源税。

6.阶梯水价:为加快“抄表到户、计量到户、维护到位”，建议对尚未实现抄表到户的供水小区实行供水批发价格；原则上，批发价格不低于生活用水的第一步价格。

七、关于取消“容量水价和计量水价”两部制水价制度:新办法的名称已由现行的“城市供水价格管理办法”改为“城市供水价格管理办法”。虽然有一个词的区别，适用范围已经悄悄地从城市扩大到了农村和城镇。随着“城乡一体化”的发展，地方政府大力推广“大面积供水”模式，以确保水质、水压和服务。中心城镇的水厂将覆盖城镇、乡镇和农村地区。如果取消“容量水价和计量水价”两部制水价体系，一方面会导致乡镇供水先期投资与供水销售量难以匹配。地方政府和供水企业没有动力投资于乡镇和农村供水网络和设施。同时，也有因此，建议尊重历史原则，授权地方政府根据当地情况制定地方性法规。

八、关于价格调整不能及时到位的问题:新办法规定“供水价格应定期检查，检查周期原则上不应超过3年。”在价格制定和调整过程中，如果测算的价格水平过高或调整幅度过大，可以综合考虑当地经济发展水平和用户承受能力等因素，逐步进行调整，避免价格大幅波动。”如果由于政府或居民的承受能力，损失补偿和收入不到位的部分应逐步调整补偿和追溯？是否可以增加“在水价不足以补偿正常供水成本和合理利润但又不能及时调整的地区，为保证供水产品和服务的质量，地方人民政府可以在成本监审的前三年补贴成本和合理利润。”

综上所述，水价改革关系到各地城市的发展，关系到千家万户的供水服务和安全，关系到供水行业的发展。建议主管当局在实施之前充分听取所有部门的意见。

作者简介

孙晓航

中国水网黄金专栏作家，曾参与中国首个bot供水项目的登陆，参与联合国开发计划署(undp)组织的法国和英国供水管理系统调查，曾在国有企业、外资企业和民营企业的水务集团工作。