现阶段PPP的困境之政府篇

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在中国实施ppp的初衷是为了提高公共服务的质量和效率。在地方政府眼中，ppp只是一种融资工具，ppp的初衷已经逐渐偏离。不稳定的政策和隐性债务严重挫伤了各方对ppp的热情和信心。不争的事实是，由于债务控制，购买力平价已经进入低迷。

1.为繁荣融资和为衰退融资

该国促进公私伙伴关系的最初意图是提高公共服务的质量和效率，这也可以在最早的公私伙伴关系相关政策文件中找到。然而，既然公共服务的提供需要基础设施来提供，那么建设基础设施的过程也是融资的过程。43号文件出台后，除国债和ppp外，地方政府的其他融资渠道基本被阻断，87号文件也阻断了政府购买服务融资。在特种债券加速扩张之前，Ppp已经成为基础设施融资的唯一快车道。在地方政府眼中，ppp只是一种融资工具，ppp的初衷已经逐渐偏离。最后，各种需要资金的项目都可以拿出来，但与此同时，它也创造了中国三年来世界上最大的ppp市场。其中，以融资为目的的重型工程ppp项目(如市政道路、园林绿化等项目，即pfi项目)应占大多数。,

然而，好景不长，国家高层官员开始意识到过度依赖ppp融资带来的隐性债务风险。92号文件开始规范ppp，主要是为了融资目的而限制pfi项目。随后，隐性债务问题将苦心经营的ppp推向深渊，ppp开始自救，随之而来的是对10号文件的进一步精确修补。该体系运行后，在实施过程中不可避免地会考虑到所有政策。因此，ppp项目在“不要忘记你的首创精神”，其使命是提高公共服务的质量和效率，已经受伤的事故。因此，政策的不稳定性和隐性债务问题严重挫伤了公私伙伴关系各方的积极性和信心。不争的事实是，由于债务控制，购买力平价已经陷入低迷。

其次，购买力平价仍然是一种特权，它既愚蠢又难以区分

政府的投融资模式是什么，如何选择融资模式，各种投融资模式的界限是什么，这可能是地方政府实施项目最容易混淆的地方，ppp和特许经营的选择也是其中之一。

1.长期争议

特许经营和ppp之间的关系和区别在业界已经争论了很长时间。有些人认为ppp的延伸比特许经营更重要。目前，ppp的前身源于2002年市政公用领域的特许经营，发改委[2016]2231号也明确指出“ppp包括特许经营和购买服务”；也有观点认为特许经营应该与ppp并列。主要观点是特许经营有权授予垄断权并适用于行政诉讼，而ppp是一种平等的契约关系并适用于民事诉讼。建议两者并置；也有观点认为，公私合作和特许经营既有重叠又有区别，有些地方不能互相覆盖。例如，特许经营除了政府和社会资本之间的合作外，还包括对国有企业的授权，如abo模式，而ppp侧重于股权合作，而特许经营则完全由社会资本出资，不涉及股权合作。

目前，只有6个部委颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，而关于ppp的操作指南、合同指南和规范性文件太多，但相关文件中并没有明确它们之间的关系。

2.再次引发争议

无论是特许经营(如传统的污水和垃圾处理场)还是公私合作，大多数都涉及财政补贴。由于财政部门有安排预算的权力，特别是财政部明确表示“不进入财政部ppp综合信息平台的项目原则上不安排预算。”面对强大的财务部门，特许经营和ppp最终都纳入了财政部ppp的管辖范围，两者相处融洽。现阶段，虽然特许经营被称为ppp，但它实际上有传统的特许经营。

然而，受隐性债务问题和金彩10号文件的影响，对ppp的约束打破了传统特许经营的内涵要求。例如，基本数量保证将被视为政府的固定回报，并被排除在ppp项目库之外；此外，新法规下的仓储标准和审计程序增加了政府的更多交易成本；在这一系列因素的影响下，特许经营项目摆脱ppp约束的序幕已经拉开。笔者发现，一些地方政府根据优惠原则选择ppp或特许经营，以避免ppp对基本数量保证、长期运营过程和空.财政承诺不足的约束以福建省为例，漳浦万安生态开发工程东县第一污水处理厂bot项目和南安市生活垃圾焚烧发电厂bot项目已经按照特许经营权实施，但这是否违背了洛鸣[2017]455号《污水和垃圾处理项目必须实行ppp模式》的要求？如何识别特许经营是否符合ppp流程？特许经营能像ppp一样在未来安排预算吗？采用特许经营代替公私合作的一系列问题令人困惑，公私合作与特许经营之间的争议已经摆在桌面上。

3、去哪里特许经营

随着公私伙伴关系的标准化，旨在对公私伙伴关系中工程重、运作弱的私人融资基础设施项目进行标准化。然而，由于现有公私伙伴关系中缺乏对特许经营和私人融资基础设施的澄清，特许经营也受到了意外伤害。通常不允许设置基本数量保证。然而，想跳出ppp圈的特许经营现在面临着无路可逃的困境。房子漏水总是整夜下雨，而过去过于依赖公私合作融资的私人融资公司最近专注于特许经营，并以特许经营的名义融资。最近，笔者发现一些区域开发项目是以特许经营的名义实施的，最终的结果可能是所有苦心经营的特许经营机制、规则和行业都被玩死了。

第三，购买力平价经理谁也做不到

隐性债务和购买力平价应该是财政部最头疼的两个新业务。我接触的所有基层ppp经理都抱怨道:“现在领导们都认为ppp是财务部门的事情，所有与ppp相关的大事小事都应该找我们。我们在哪里可以管理这么多，我们在哪里可以知道这么多？”“综合信息平台填写的信息基本上包括ppp项目的整个生命周期。我们应该在哪里收集这么多信息，而所有者不与我们合作？我们如何收集和填写信息？”。尽管工作中可能会有困难，但公私伙伴关系中职责分工不明确使得基层公私伙伴关系管理者无法应对，特别是由于人员配备问题，大多数基层公私伙伴关系管理者都有多重角色。除了分工不清，另一个原因可能是ppp经理的专业和能力问题。财务系统普遍缺乏项目管理经验和人才，现在对ppp经理的要求极高。除了熟悉ppp流程外，ppp经理还需要了解项目前期审批程序、建设审批程序、项目管理、项目融资、绩效考核等诸多方面。上述事项都是公私伙伴关系管理者应该管理的事项。由于专业要求如此之高，许多ppp经理因为能力不足而选择回避ppp，这也是人之常情。没有领导的高压，ppp管理者可能肯定不会推行ppp模式，而没有一线人员的支持，ppp实施的难度就可以看出来。

第四，利润仍然不是利润，收入有最终决定权

1、令人尴尬的物有所值

ppp的资金价值也称为采用ppp的可行性研究，主要是比较政府投资模式的净成本(psc值)和项目全生命周期采用ppp模式的净成本(ppp值)。通俗地说，这是为了证明政府是否在直接投资或购买力平价上花了更多的钱，以及项目是否需要P，而且资金的价值概念没有问题。然而，由于目前货币价值的定量评估方法是基于一系列假设性指标(如贴现率、风险分担应计比率、融资利率等)的。)，最终结果是采用ppp没有资金价值，资金价值也不低。我看到一个市政道路ppp项目的资金价值达到24%，这意味着在市政道路上采用ppp可以帮助政府节省24%的净成本。如果是这样的话，按照购买力平价在中国实施所有政府项目所节省的估计成本可以使“中国梦”提前几年实现，但每个人都知道，现在物有所值只是一个数字游戏。如果假设的指标发生变化，货币价值的结果也会相应变化。如此物有所值怎么可能不尴尬呢？

很值得。定性评估会更好吗？定性评价主要设定一些相关的评价指标，由专家打分，但这些指标显然是为ppp量身定制的。几乎所有使用ppp的项目都能满足生命周期整合度等指标的要求。ppp必将比传统模式更加一体化。新项目的ppp将不可避免地包括建设和运营，而传统模式是分离的。这个正式的比较分数有意义吗？相反，它忽略了证明公私伙伴关系能否提高公共服务的质量和效率，这种定性评估的结果只能流于形式。

2.被告债务的束缚

通过近年来的公私合作实践，财政部已经知道，不可能通过两个重要环节来控制地方政府项目进行公私合作的冲动:资金效益和财务承诺，因此只能通过限制项目类型来加以约束。因此，10号文件明确指出，“如果财政承诺超过5%，不得新增政府支付项目，新增缺口补贴项目的用户不得低于10%”，主要是对地方政府pfi项目的限制。其目的是控制债务，但这种一刀切的方法无意中损害了那些运营强劲但由政府支付的项目。尽管污水和垃圾处理项目作为例外情况被豁免，但大力运作的项目，如卫生项目，可以通过专业运作提高其效率，但由于由政府支付费用，被排除在公私伙伴关系之外。相反，一些以融资为目的的私人融资基础设施项目尽最大努力挖掘项目的相关或不相关收入，以收取10%的使用费。最终，整个项目完全变得面目全非，失去了建立项目的初衷。无怪乎有一段说，测试咨询机构的不是实施计划的严格设计，而是项目现金流的规划和准备，因为只有有了现金流，项目才能入库。

V.理论财务承诺和实际支付能力之间的差距

财政承诺是限制地方政府过度依赖公私伙伴关系的一种工具，这使得支出责任难以承受。10%财务承诺的红线也基于国际标准。然而，考虑到中国幅员辽阔，不同地区的发展是相当不同的。这种一刀切的做法使财政承诺偏离了地方政府的实际支付能力。财政承诺以一般公共预算支出为分母。一般公共预算支出的主体大多是“三包”(即“保工资、保经营、保基本民生”)的刚性支出，且金额相对稳定。以金融事业为分母计算10% 空相对稳定，这在一定程度上是科学的。但是，支出的数额不能等于支付能力，支付能力应该是在地方政府的收入被刚性支出减少之后

由于这个原因，空许多县镇都普遍存在财政承诺的现象，这也是为什么财政承诺项目的评估和论证已经通过，但中央企业仍然要求合作政府成为“百强县”或硬性要求的一般公共预算收入指标。归根结底，财政承诺不能消除中央企业对地方政府支付能力的担忧。举一个作者联系的有“食品金融”的县的例子。该县一般公共预算支出约为25亿元，一般公共预算收入仅为9亿元，一般公共预算财政收入为16亿元(包括转移支付和债券收入)，基金预算收入和支出均为4亿元。考虑到一般公共预算支出的增加，每年可安排约3亿ppp支出，但该县实际收入仅为13亿(不包括转移支付和债券收入)。此外，13亿元的大部分将用于第三保险，几乎没有支出可以用于购买力平价，更不用说需要留出3亿元yuan/きだよ 0元/年支付购买力平价补贴，所以政府的支付能力的风险可以想象。限于现行财政承诺计算方法的单一考虑，由于财政承诺没有考虑地方债务水平、收入水平和未来发展预期，即使在10%的红线范围内，也存在一些县城盲目超前建设，这也隐藏了一些财政风险。

建议金融企业将中期财务规划与政府财务报告相结合，预测未来的政府现金流量表，并根据现金流对ppp的金融企业进行评价，使金融企业能够真实地评价政府的支付能力。

6.谁在公开竞标社会资本

Ppp项目不同于传统的承包或买卖合同，属于投资行为，涉及大量投资。项目的成功与否直接影响到社会资本的战略布局、财务状况和业务发展。理性的社会资本在参与ppp项目的投标之前，必须履行充分的协调和投资决策程序。因此，在ppp项目正式购买之前，感兴趣的社会资本将提前与政府联系。就像相亲结婚一样。了解婚姻伴侣是可以理解的。然而，缓慢的接触可能会提前变成锁定。合作的商业条件不是通过投标竞争，而是在投标前讨论。这也是为什么许多项目在招标公告出来后就能猜出中标的社会资本。

提高效率的竞争是公私合作的关键环节，这是共识。如果投标作为一种竞争手段成为一种程序形式，如何提高公私合作的效率，如何获得资金的价值，最终的结果可能是公私合作的成本高于传统的政府投资模式。当然，上述问题并非没有解决方案。例如，社会资本可以通过竞争性谈判购买。竞争性谈判本身是ppp产生的一种采购方法，投资也可以通过上市前测试进行。然而，问题的根源在于你是否想充分竞争，而不选择上述解决方案的原因是多方面的。