农村生活污水和垃圾处理的创新PPP模式探讨

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随着农村经济的快速发展，农村生活污水和垃圾的处理已成为人们关注的现实问题，但现有的农村生活污水和垃圾处理模式难以解决农村环境污染问题。本文主要探讨中国农村生活污水和垃圾处理的ppp模式，以期引起更多的关注，促进此类项目的实际运行。

一、农村生活污水和垃圾处理现状

我国很早就提出了在乡镇县进行农村生活垃圾收集和处理的想法。但是，由于地方财政难以支持如此庞大的垃圾处理系统，到目前为止，只有县城和部分乡镇的垃圾得到了转移和处理。农村污水处理和垃圾处理一样，最好的也只延伸到乡镇。在大多数地区，垃圾被就地焚烧或随意倾倒，垃圾和污水被雨水冲入河流，造成河流和空气污染。

一、农村生活污水和垃圾处理现状

1.农村基本环保设施落后，管理制度缺失

由于农村的特点，农村生活污水和垃圾的处理技术与城市有很大的不同。与城市污水处理厂的处理规模相比，农村生活污水处理设施的处理规模大多在几百吨左右，不能形成规模经济。此外，农村人口分散，很难收集污水。此外，由于在特定的历史和经济条件下形成的独特的城乡二元经济结构，以及农业废弃物的大量排放，已经超过了环境承载能力。基层政府提供的农村环保基础设施建设严重不足，缺乏有效的公共服务投融资机制和政策等管理制度。大多数村庄基本上没有能力独立建设和管理污水处理设施。

2.单纯依靠政府投资和资金不足

农村生活污水和垃圾处理设施是公共基础设施，政府对建设负有主要责任。然而，农村地区人口稀少，基础设施建设和管理以及污水、垃圾等保护方面的投资相对较大，完全依赖政府投资，渠道单一。特别是在一些农业县，财力相对薄弱，政府投资资金明显不足。

3.农村宣传教育不够深入

由于人力和资金的限制，环境污染的宣传教育还没有真正深入到农村。基层干部环保法制观念淡薄，注重发展，忽视环保。此外，农民学历低，环保意识不强，依法维权意识薄弱，对生活污水和垃圾处理的环境危害认识不足，日常生产生活中缺乏指导性学习材料，难以满足新农村建设的需要。

第三，ppp模式的应用和创新模式的选择

1.1.ppp模式的应用

Ppp模式是政府与社会资本的合作。2014年5月，财政部正式成立政府与社会资本合作工作领导小组，ppp模式进入规范化轨道。近年来，ppp模式在高速公路、轨道建设和水力发电等领域取得了良好的应用效果。2017年7月1日，财政部、住房和城乡建设部、农业部、环境保护部联合下发了《关于政府参与污水和垃圾处理项目全面实施ppp模式的通知》(蔡健[2017]455号)，指出政府参与污水和垃圾处理项目计划全面实施ppp模式。

2.2.ppp创新模式的选择

根据中国的政策要求，农村基础设施建设有三种运行模式:

(1)传统的政府建设模式

对于财力雄厚的地区，政府通过招标选择建设方，由政府出资建设农村生活污水、垃圾处理等基础设施，由政府自行运营或委托政府运营。这种模式要求政府有足够的财政资金来安排建设，同时要求政府在技术和管理方面具备较高的专业技术能力或运营管理能力，以满足农村生活污水和垃圾处理运营的需要。但就目前基层财力状况而言，这无疑是纸上谈兵。

(2)政府购买服务的模式

政府购买服务是指通过发挥市场机制的作用，将政府直接提供的部分公共服务和政府履行职责所需的服务按照一定的方式和程序移交给合格的社会力量和机构，政府根据合同向它们支付费用。根据《财政部关于坚决制止以政府购买服务名义进行地方融资的通知》(蔡羽[2017]87号)，严禁将建设项目和服务打包为政府购买服务。因此，购买服务应严格限于属于政府职责范围、适合市场化提供、能够由社会力量承担的服务事项，并列入政府购买服务指导目录。生活污水和垃圾处理属于市政工程，不在政府采购服务指导目录内。

(3)ppp模式

《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制的指导意见》(国办发[2017]17号)指出，要支持各地通过政府与社会资本的合作模式，引导社会资本投资农村基础设施。《农村人居环境改造三年行动计划》指出，鼓励各类企业积极参与农村人居环境改造项目，规范和推广ppp模式，通过特许经营吸引社会资本参与农村垃圾和污水处理项目。

四.个案分析

本文针对上述三种模式，以财政部社会资本合作中心平台管理库“常州市武进区农村分散式生活污水处理项目(一期)ppp项目”为例，分析了不同模式下的资金价值。

1.案例概述

该项目涉及常州市武进区管辖的露莉镇、嘉泽镇、李佳镇、洛阳镇、黄倩镇、雪岩镇、牛塘镇7个镇602个自然村的生活污水收集和处理，受益者36，752人。该项目的第一阶段涉及215个自然村，有15 074人受益。预计总投资24321.01万元，其中建设投资成本23862.19万元，建设期贷款利息458.82万元。计划采用ppp模式，开展特许经营合作，共同组建项目公司，负责项目建设和运营管理，并在合作期结束时移交给政府。

2.性价比分析

根据本项目的特点，不适合采用政府采购服务的模式。

根据《关于印发ppp资金价值评估指引(试行)〉的通知》(金彩[2015]167号)的要求，武进区财政局组织相关政府部门、财务、资产评估、会计、财务等经济专家以及行业、工程技术、项目管理和法律专家召开了资金价值评估专家论证会议。通过比较ppp模式与传统政府建设模式的优缺点，采用

(1)定性分析

经论证，采用ppp模式的项目性价比定性评价得分为84.24分，高于合格标准(60分)。

(2)定量分析

本项目采用政府传统建设模式，通过招标采购，政府自建自营项目产生的成本的净现值(psc)为21363万元；采用ppp模式，项目所承担的全生命周期成本的净现值(ppp)为20127万元；两者相比物有所值 (vfm)为1236万元。