《环境经济》：环保产业高速发展中的四大隐忧和四个突破方向

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这是2018年的第六个也是第五个世界环境日。本期的主题是“美丽的中国，我是演员”。在这些行为者中，环境产业的主体是骨干力量之一。近年来，随着生态文明建设的深入，环保产业取得了快速发展，但也伴随着成长的阵痛。不久前，20所执行院长薛涛和研究员李曼曼应《环境经济学》杂志的邀请，在生态与环境部负责下，为其第六个五年计划特刊撰写文章。本文通过对环境产业的政策梳理和九方分析，旨在探索产业发展中可能存在的隐忧，并对未来实现突破提出建议。这篇文章发表在《环境经济学》，第225-226期。在这里，中国水网也想把这份文件作为第六个五年计划的礼物

环保产业是典型的政策驱动型产业，近年来逐渐进入黄金时期，其发展的分水岭是十八大之后。目前，改革已经进入深水区，国家对环境保护的重视并不意味着环保产业将健康发展。本文回顾了环保产业的发展历史，探讨了其存在的问题和前景。

环保产业的快速发展得益于政策释放的红利

从国际经验来看，随着经济的发展，中国将进入环境库兹涅茨曲线的转折点，生态保护受到高度重视。相应地，党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，“青山绿水是金山银山”成为习近平生态文明思想的集中体现。

党中央高度重视生态环境保护，这对政策驱动的环保产业大有裨益。我们不妨看看一组数据。根据e20数据中心的观察，2012年底，只有54家环保上市公司的营业收入约为750亿元，而2017年底，环保上市公司的数量达到85家，营业收入增加到2500亿元，年均增长率接近30%。

我们梳理和总结了十八大以来生态环境保护领域的重要政策，并从需求方、供给方和交易方对这些政策进行了分类和分析。这些政策是直接推动环保产业发展的源动力，了解这些政策对分析环保产业具有重要意义。

表1中共十八大以来重要环境政策综述

图1对需求方、供应方和交易方进行了分类和分析

从需求方面看，三大行动计划相继出台，旨在解决突出问题，用效果指标替代工程规划，释放巨大的环境治理需求；“历史上最严格的环境保护法”的核心突破是落实地方政府的环境责任；同时，作为一种长效机制，环境管理体制改革与一系列环境保护监督行动同时推进，地方政府在履行环境责任方面面临巨大压力。上述改革结合“十三五”生态环境保护规划的方向，释放了对环境治理服务的巨大投资需求。

从交易层面看，国务院发布的《关于加强地方政府债务管理的意见》明确指出，要剥离融资平台公司的政府融资职能，在修复开放渠道、堵塞暗道的基本原则下，推进政府与社会资本的合作模式。其中，“水十条”带来的大量环境治理需求大多是通过ppp模式推进的，但ppp模式的快速推进也带来了工程、融资债务、边界泛化等问题。因此，去年国家不断出台文件来规范ppp的发展。应该强调的是，标准化公私伙伴关系所要求的绩效评估与环境治理的效果导向是一致的。

从供给方面看，环保产业在政策驱动的沃土中前进，市场化方向在改革大趋势下清晰。在宏观环境下，供给侧结构改革已经进入深水区，“三比一、一减一补”成为改革的重点。作为七大战略性新兴产业之一，节能环保产业迎来了发展机遇。《国家战略性新兴产业发展“十三五”规划》、《节能环保产业发展“十三五”规划》、《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》等政策，为环保产业发展提供了强大动力。

从投融资机制来看，对环保产业影响最大的是地方政府投融资模式的调整。为配合《预算法》的实施，2014年以来出台了一系列地方融资和预算管理文件，传统的地方政府投融资平台模式已经终结。通过公私伙伴关系和混合所有制引入社会资本，振兴了当地基础设施建设所需的一定比例的融资，远远超出了以往特许经营的范围。

值得注意的是，也有一系列相关的资本市场改革，如新的资产管理条例和严格的首次公开发行审核，这将对环保企业的影响。此外，作为从根本上解决地方政府环境治理资金来源的一项改革措施，中央和地方财权和事权分配的调整以及环境公共服务价格机制的完善在国家层面已有明确规定，但具体措施仍在探索之中，落实中央政府完善全成本环境价格机制要求的切实措施很少。

通过对这一系列政策的分析，我们可以看到，在顶层设计层面，生态文明建设的方向已经明确，但实现的途径还在探索之中；环境保护监管体系建设是重中之重，一系列监管行动与长效机制建设相辅相成，有序推进。国务院机构改革在政府职能整体整合方面迈出了重要一步，管理职能重叠问题得到一定程度的解决。此外，改革进展泛环境成本外化，如碳排放，绿色金融体系等。，仍处于探索的早期阶段。

九宫格的分区

就环保行业本身而言，其甲方性质和经营模式不同，往往难以通过统一分析得出有效结论。因此，作者在四年前提出了“九宫格”(for environmental governance services)一词，在这个词中，除了噪音和核辐射等相对利基市场之外，大多数环境治理服务都可以讨论。

图2九宫格分类

这里简单介绍其分维度基本原则：污染介质走向分为水固气三个主要类型，“流动性”不同是其主要特征。流动性越好(如大气)，治理需求越急迫，但自然修复能力也越强，反之则可以推迟治理以预防为主(如土壤)。纵轴服务对象不同决定了交易模式的设计基础。服务于工业企业的大部分属于纯商业竞争领域，服务于市政基础设施和环境修复的甲方均为政府，而前者环保服务处理的是当期污染且有明确的付费责任主体(存在价格机制完善的基础)，后者则针对存量污染或者环境容量不足带来的环境修复，难以找到付费来源，往往只能依托财政税收均摊。