环保项目PPP模式比较分析

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【导读】

在建设“美丽中国”的进程中，环保行业大力、有序的发展不可或缺。目前，就我国的环保形势而言，环保的产值增速可能是最快的。据了解，目前很多企业已经在新能源、固废处理、环保水务等领域进行ppp模式积极探索。本文将在已有文献的基础上，具体分析我国环保项目的发展现状以及环保项目的三类ppp发展模式。

一、当前我国环保项目发展现状

十三五规划中，明确提出环保绿色美丽中国将被纳入“十三五”6个重要目标任务、5大发展理念和2016年8大重点工作之中，100个重大工程及项目中环保占到16个。“十三五”期间，环保领域投资将大幅增长。据环保部规划院测算，“十三五”全社会环保投资将达到17万亿元，是“十二五”的3倍以上。

近年来，随着ppp模式热度持续升温，环保类ppp项目凭借预期盈利稳定等特点，受到了广泛的关注。全国工商联环境商会首席环境政策专家骆建华认为，我国环保领域ppp项目进入到了落实推进和调整改进的重要阶段，环保类ppp项目更考验企业对技术、资金、管理及资源等的整合能力。现有财政部ppp项目库发布的多个环保项目，最终都归属于具有较强整合资源能力、能够与项目周期匹配的长期资本，并具有技术实力、工程能力和运营能力的企业。

根据财政部全国ppp综合信息平台项目库结果显示，截至2016年10月，项目库已收录3批10685个已实施或待开发的ppp项目，总投资预计12.7万亿元。其中环保类项目达2042个，投资额为1.44万亿元，分别占入库ppp项目总数和投资总额的18.1%和10.7%。特别是2016年发布的第三批示范项目中，生态建设和环境保护项目仅次于市政工程和交通运输项目。同时，环境保护类项目的投资金额也有大幅提升。农工党在2017年年初提出的《关于创新环境ppp模式推动环保产业转型发展的建议》认为，ppp模式的推进，极大地促进了环保产业市场化程度，拓宽环保产业发展空间。引入ppp模式的环保项目主要用于解决以下现状问题：

（一）基层环保设施项目投资不足

从投资现状来看，“十一五”期间，我国环保投资需求在900亿元左右，占同期的gdp的1.1%—1.3%。由此可见，政府的财政压力和资金缺口是巨大的。据相关数据显示，在已有的污水处理等环保项目中，中央补助国债和转贷地方国债已到位98%，而地方配套资金只到位78%，实际缺口近69亿元；外加上环保企业在审批程序、资金到位率等方面存在诸多问题，需要社会各界的力量来支持辅助。

（二）多元化融资渠道不畅

目前，环保项目投资一般具有投入大、生产周期长、抗风险能力弱、回报率低的问题，对社会资本的吸引力不高。另一方面，部分地方政府尤其是乡镇环保企业融资能力有限，外加上信用评级程度不够等问题，在融资、担保等问题上具有一定困难。

（三）经营管理效率低下

具备公共产品性质或营利性较差的环保项目，由于项目收益指向不明确，容易造成经营管理责任缺失，管理效率低下等问题；而营利性较强的环保项目也可能由于项目管理或资金管理不到位的情况而导致项目运转不畅。

因此，基于上述情况，ppp模式加入环保项目，既是创新之举也是智慧之举。ppp模式有效解决了环保项目融资困难、资金到位难、管理效率低下等问题，为地方环境建设提供了强而有力的支持条件。下文将重点介绍ppp模式下的三种环保项目类型。

二、环保项目ppp模式的三种类型

ppp诞生的背景和整个国民经济的发展形势有关，一方面近年来gdp的增长趋缓；另一方面，财政部在公共领域的收入减少。在这种背景下，ppp模式应运而生。国家做ppp模式主要有三种类型项目，第一种是政府的基础设施完全市场化，例如电信、房地产等；第二种是纯粹公益性的项目，例如养老院、学校以及棚改户等；第三种是半市场化半公益化的项目，例如环保项目。运用ppp模式可以最大限度地降低投资风险以及控制基础设施方面的价格。

ppp是政府与社会资本通过合作来提供公共服务的一种方式。从所有权和风险角度讲可分为外包、特许经营和私有化三类，如下图所示。从具体服务对象来讲又可分为三个层次：一是单一项目层次，如大型污水处理厂的ppp模式等；二是环保产业层次，如ppp土壤修复基金等；第三层次是区域或流域环境保护层次，如ppp模式生态城建设基金等。本文以下重点分析单一环保项目模式、环保产业基金模式以及区域或流域环境基金三种模式，并比较三者各自的特点和优劣势特征。

（图片来源：ppp信息网）

一 单一环保项目的ppp模式

1单一环保项目的ppp模式的概念

在国家和地方财政压力较大的挑战下，中低利润的环保项目面临极大的挑战，融资难度进一步加大。在这种背景下，ppp模式加入环保项目的做法是应时而为、应势而为。这种模式一般是由政府主导，由政府对需要融资的环保项目进行资产评估，并采取公开招标的方式向社会投资者出让产权或者特许经营权，获得产权或特许经营权的社会投资者组成项目公司，在协议期内完成合同规定工作并从项目中获得合理利润。协议期满后投资者需要将产权或者特许经营权无偿移交给政府。换而言之，该模式下的具体操作实际上是政府通过融资平台将项目所产生的负债由政府独自承担，转变为企业和社会资本共同承担的模式。采用ppp模式的单一环保项目一般具有如下特点：

第一，投资规模大。单一环保项目ppp的产生，一般是伴随着基础设施民营化的建设而发展的。通常这类项目多属于大型投资类项目，投资金额比较巨大。例如污水处理项目、垃圾焚烧等项目投资金额经常高达十几亿元。正是由于投资金额巨大，所以需要采用ppp项目融资的办法来解决从资金链的问题。