PPP模式改革政策梳理及政策风险

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引言:ppp模式是新经济范式下中国推进新型城镇化的必然选择。党的十八届三中全会后，中国的ppp模式相关政策被大力推行，新一轮的ppp模式改革开始了。本文梳理了ppp模式的改革政策，提出了存在的政策风险，并试图探讨未来政策的重点。

一、公私伙伴关系模式的基本定义

公私伙伴关系(Ppp)是由时任英国财政大臣肯尼斯克拉克(Kenneth Clark)于1992年首次提出的。2014年9月，财政部发布了《关于推进和应用政府与社会资本合作模式的通知》，这是中国首次正式提出ppp模式的概念。Ppp模式是指政府部门和社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作关系。通过共享风险和收益，它旨在提高供给效率、合理配置资源和减少政府债务。广义而言，政府部门和私人部门提供的任何形式的公共产品都属于公私伙伴关系范畴。

Ppp模式主要涉及各方:

(1)政府(或政府指定机构):通常是ppp项目的主要发起人，需要分析项目的可行性，组织项目投标，综合权衡投标的民营企业，确定最终的项目开发主体，授予特许经营权，并提供政策或融资援助等支持。

(2)社会资本:社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括融资平台公司和其他属于同级政府的国有控股企业。通常，政府通过公开招标选择合适的社会资本。

其次，对ppp模式政策进行了梳理

(一)ppp模式政策的发展历史

中国ppp模式的发展始终采取政策先行、政策导向的方式。1989年国务院颁布的《鼓励外商投资条例》是我国第一部关于ppp模式的相关法规。1994年后，随着分税制改革的推进，地方政府的部分财权移交给中央政府，ppp模式成为地方政府进行基础设施建设的重要选择。21世纪，随着基础设施建设需求的增加，政府鼓励发展公私合营和特许经营模式，先后出台了《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等相关政策。2008年金融海啸后，社会资本竞争力下降，ppp模式发展遇到瓶颈。

2013年后，经济刺激导致的地方债务膨胀和新型城镇化的必然性使ppp模式再次受到关注。在党的十八届三中全会上，中央政府强调，经济体制改革要继续推进投融资体制改革，处理好政府与市场的关系，通过特许经营、投资补贴和政府购买服务等方式，吸引民间资本参与商业项目的建设和运营。这可以视为中国ppp模式改革的一个重要信号，新一轮的ppp模式改革即将启动。

(二)梳理ppp模式改革政策

1.策略顶层设计

(1)启动:2014年，国务院发布了《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(以下简称《43号文件》)，明确提出要鼓励社会资本通过特许经营参与城市基础设施等具有一定效益的公益事业的投资和运营，并规定在这种合作模式下政府不得作为投资者。43号文件的发布是ppp模式改革的正式开始。

(2)模式:2014年9月，财政部发布了《关于推进和应用政府与社会资本合作模式的通知》，明确指出了政府和社会资本在ppp模式下各自的责任，提出ppp项目基础设施的设计、建设、运营和维护应由社会资本负责，基础设施配套由政府保障。

(3)范围:2014年11月，国家发展和改革委员会发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出了ppp模式下的项目选择范围。鼓励社会资本投资生态环境保护、农林水利、市政基础设施建设、交通网络建设和社会事业等重点建设项目。2014年底，财政部发布的《政府与社会资本合作模式操作指引》和国家发改委发布的《政府与社会资本合作指导意见》都规范了ppp模式的范围和运作模式，并详细规定了ppp项目从储备到退出的机制。至此，中国ppp模式的顶层政策设计已经基本完成。

2.介绍了管理措施

顶层设计完成后，国家部委共同推进ppp模式改革。2015年4月，国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通部、水利部和中国人民银行联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)，明确了ppp模式的运行流程和政府部门的职责，被视为推进ppp的“基本法”。《办法》对项目实施计划、评价标准和融资方式提出了详细的规定。要求项目运行时间不超过30年。同时，允许以特许经营项目的预期收入质押贷款。同时，鼓励采取参股形式设立产业基金提供项目资金，支持项目公司设立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、公司债券和公司债券，拓宽融资渠道。

3.推进标准化管理

2015年12月，财政部发布了《资金效益评估指引(试行)》，力求从定性和定量两方面论证公私合作项目的可行性。

自2016年以来，随着各种ppp项目的落地，项目在实际运行中出现了各种问题。在这方面，国家发展和改革委员会、财政部等部委先后发布了《关于切实做好政府与社会资本在传统基础设施领域合作的通知》等相关通知，对ppp项目的审计、可行性研究和论证做出了更加明确的规定，使ppp项目的运作更加规范。

2016年12月21日，国家发展改革委、中国证监会发布《关于在传统基础设施领域推进政府与社会资本合作项目资产证券化的通知》，推进政府与社会资本合作项目资产证券化。上海证券交易所和深圳证券交易所响应通知，成立了专门的ppp项目团队，鼓励ppp资产证券化项目。随后，基金行业协会发布了《关于ppp项目资产证券化产品专人备案的通知》，要求ppp项目资产证券化产品通过基金行业协会备案管理系统进行电子化备案。2017年5月5日，中国保险监督管理委员会发布《中国保险监督管理委员会关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》，批准保险资金参与ppp项目。

4.加快立法进程