PPP项目亟需多措并举规范发展

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导读：近日，云南省印发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》明确，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，对新建项目要广泛采用ppp模式。

此前，陕西省、贵州省也发布了推进ppp三年行动计划(2017年—2019年)，其中陕西省提出力争三年内开工建设ppp项目300个，总投资4000亿元，贵州省将筛选出1000个ppp项目进行重点推进。河南省也发布了新增调入河南省ppp项目库的通知，75个项目新入库，总投资1143亿元。

从2014年起至今，短短3年多的时间，全国ppp项目累计投资额已突破16万亿元，ppp市场的火热也带来了上市公司ppp订单和业绩的倍数级增长。财政部ppp中心数据显示，截至今年6月末，ppp项目落地495个、投资额1.24万亿元，落地率达到71%。其中，第一批和第二批示范项目已100%落地，第三批示范项目落地率为60.6%。

同时，下半年ppp的发展速度有望进一步加快。今年8月初，国家发展改革委、农业部共同组织筛选了农业领域第一批ppp试点项目;同时，发改委8月16日公布的下半年工作重点中提到，下半年发改委将推动各地运用多种ppp运作模式，盘活存量资产，形成投资良性循环。

但记者同时发现，在高速增长的背后，ppp项目暴露出明股实债、重建设轻运营、伪ppp等诸多乱象。多位专家向记者表示，目前一个新的倾向是，一些地方政府试图过度利用鼓励政策，借道政府性基金，来突破ppp项目10%红线(政府要求ppp项目资金不超过每年政府预算总额的10%)，这将导致ppp泡沫化，增加未来负债累积爆发的风险。

此外，ppp领域还存在明股实债、重建设轻运营、ppp范围泛化伪ppp项目、ppp项目优先级失控等问题。

财政部网站发布了财政部ppp工作领导小组组长、副部长史耀斌在进一步推进ppp规范发展工作座谈会上的讲话，其中就提到ppp领域存在不规范的“四大问题”。他指出，一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过bt、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施ppp项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费+少量运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任，实际上都是由政府兜底项目风险。此外，将房地产等纯商业化项目拿来包装成ppp，借助有关部门和金融机构对ppp的“绿色通道”，实现快速审批和融资。

针对ppp发展中存在的诸多问题，e20研究院执行院长、国家发改委和财政部ppp“双库”专家薛涛此前在接受采访时建议，项目前端发起的时候，应该设立更好的ppp项目筛选模式，相关部门应建立更好的协调机制。同时，进一步加强信息公开，譬如政府支付情况公开，这样违约的情况会减少。

针对ppp项目优先级失控的问题，薛涛建议各级政府对几个优先原则予以重视，一是重要性，关系基本民生、经济发展等的项目，应该优先，而非目前许多地方“成熟一个、实施一个”的做法;二是运营性，绩效考核清晰、长期运营绩效提高压力明显、适合发挥ppp优势的应优先，而非某些“政绩工程”优先;三是适当性，要考虑ppp项目是否和当地经济水平、地方财力相匹配，对规模、体量、质量要求进行合理设计，避免出现背离地方经济发展水平和必要性的ppp项目。

针对突破10%红线的问题，有专家建议，政府应切实做好ppp项目财政承受能力论证，对那些必须由财政资金支出的ppp的领域，要严格财评，纳入政府中长期预算体系，形成硬约束，从根本上解决问题。而对于基于市场机构能够完成的ppp项目，应该通过价格收付制度的改革，深化投融资体制改革，建立基于市场化的回报机制的ppp项目。

在农业ppp投资领域，由于农业项目的周期长、投资回收慢，引进中长期资本需要有充分保障以满足ppp项目的资金回收和偿付需求。为更好地调动银行发放项目贷款的积极性，我们认为，还可以加快设立ppp农业项目担保基金，对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款带来的投资损失，可由基金给予相应的补偿。

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