环保产业领域引入PPP投资模式

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2015年4月，随着国家财政部和环境保护部的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建[2015]90号)文件的出台，政府和社会资本合作投资(ppp)模式在我国的环境保护产业领域有了长足的进步。目前，我国的政府与社会资本合作(ppp)投资模式的投资项目在环保产业领域里，主要集中在煤电火力发电项目、市政污水处理、城市固体垃圾焚烧处理、危废处理等收益相对较高且较为稳定的环保产业领域。

环保产业领域引入ppp投资模式(一)

自2014年12月以来，国家发展改革委员会、财政部和环境保护部等部门相继发出了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)，《关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)，《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建[2015]90号)，《ppp物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)，《关于规范政府和社会资本合作(ppp)综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号)，《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)《传统基础设施领域政府和社会资本合作(ppp) 项目库管理办法(试行)》，《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(ppp)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号)等一系列与ppp投资模式有关的政策文件，为解决我国城镇化建设和基础建设投资的巨额融资需求 ，缓解地方政府财政的债务压力，降低我国金融系统性风险，建立和完善了政府与社会资本合作(ppp)投资模式的政策法规体系，从而使得ppp投资模式在全国范围内的大力推广打下了坚实的法律理论基础。

ppp投资模式的概念内涵

ppp三个英文字母分别是public，private，partnership三个英文单词的缩写，其翻译成汉语的意思分别为：public 政府的、公共的，private 私有的、私人的，partnership 合作关系;ppp(public—private—partnership)模式即为政府与私有组织合作的投资模式(我们称其为公私合营模式)，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式(ppp)，以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。ppp模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业)，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。ppp模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。

ppp投资模式的运作形式

ppp投资模式是一项参与者众多、组织结构复杂的系统工程。ppp投资模式的运作流程、风险分担机制、收益分配机制等会根据项目具体情况而区分。ppp投资模式的运作方式有许多种，如bot、boo、boot、bt、bto、tot、rot、blt、blot、blmt、lot、mc、om、等模式。ppp投资模式运作形式的选择主要由项目类型、融资方式、改建扩建需求、收费定价机制和期满处置等因素决定。在此选择十种常用的ppp投资模式的运作形式简单介绍如下：

1、委托运营(o m):

om(operations and maintenance)，字面翻译成“运营-维护”即“委托运营”模式，是政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司并不负责用户服务。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年;近年来“委托运营”模式和我国的现有财政投资项目管理运作体系不相适合，已经退出了政府的财政投资项目的管理运作体系。

2、管理合同(mc) :

mc(management contract)，即“管理合同”模式，政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。“管理合同”模式通常作为tot的过渡方式，期限一般不超过3年。同“委托运营(o m)”模式一样，“管理合同”模式也逐渐退出了政府的财政投资项目管理运作体系。

3、建设移交(bt) :

bt(build-transfer)，即“建设-移交”模式。是政府利用社会资本来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式，项目先由社会资本投资兴建，建设验收合格后移交给政府，政府向投资方支付项目投资款项加上合理的投资回报。此种投资模式因其后期的运营没有社会资本的参加，略显运营机制落后而被禁止(具体见财政部文件，财金201557号，《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》)。

4、建设-运营-移交 (bot) :

bot(build-operate-transfer)，即“建设-运营-移交”模式，社会资本或项目公司通过投标等方式，从政府部门获得对某个项目的特许权，一般合同期限为20~30年。然后项目公司对新建项目进行运作，包括设计、融资、建造、运营、维护和用户运营维护等，并获得项目收益。一般政府还会给予某些优惠用以吸引投资人。在特许期结束后，将该项目资产和相关权利无偿或有偿移交给政府。bot模式主要用于收费公路、电厂、废水处理设施等基础设施项目，是我国基础设施建设ppp项目的重要运作方式。

bot项目的特点在于，项目公司在特许期结束后必须将项目资产和相关权利交还给政府，项目的最终经营权仍掌握在政府手中，且在项目运作过程中，社会资本方始终对项目都没有所有权。

5、建设-移交-经营(bto):

bto(build-transfer -operate)即“建设-移交-经营”模式，是和bot模式较为相近的ppp投资模式，对于那些关系到国家安全的项目，项目公司投资建设完成后，移交给政府部门，并不参与运营。