从制度设计层面看待PPP融资难

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ppp项目融资难的症结在于缺乏以政府向市场提供公共产品为主的制度。

购买力平价模型与供给侧结构改革

在中国经济起飞的轨道上，社会资本的发展很大程度上取决于与政府的博弈，而地方经济的发展很大程度上取决于地方政府与上级政府之间的博弈。因此，地方政府希望从中央政府的政策和项目，“跑在前面”，企业要求政府的税收优惠，土地优惠，特别保护，并邀请官员站在平台上。在这一博弈过程中，政府逐渐退出产品供给，社会资本即市场化供给逐渐增加，这是普通产品和服务领域以及公共产品和服务领域的趋势结果。

市场经济的一般规律是政府充当“守夜人”，其职责是建立公平的市场竞争秩序，被动干预市场竞争，而企业的职责是创造和满足市场需求。然而，在上述经济发展模式中，市场经济的一般规则暂时失效了。相反，政府积极参与经济竞争，是市场需求的基本创造者。不同地区的地方政府和不同行业的主管部门通过各种手段配置市场资源，如税收优惠、土地优惠、产业政策、地方壁垒、行业壁垒，甚至直接的行政干预。政府是市场中的“看得见的手”。

从积极的角度看，上述发展轨迹激发了经济的活力，促进了经济的发展，创造了中国的奇迹。然而，这种非常规发展模式也带来了一系列问题，如:经济中投资(主要是基本建设投资)过大，地方政府负债过高，地方财政过分依赖土地收益，投资主要依靠优惠政策。另一方面，企业基于逐利资本的本能，自然迎合政府对市场因素的配置，努力研究政策走向和官员偏好，通过获取政策红利和政府让步而发展。这也导致企业在政策研究和人际关系上投入过多精力。在很大程度上，企业的发展不是由企业家精神决定的，不是由技术和管理决定的，而是由政策倾向和背景决定的。因此，中国企业普遍缺乏创新能力，技术研发投入不足，发展潜力较弱。

显然，本届政府对上述发展轨迹的利弊有着深刻的认识，因此采取了一系列以“供给方结构改革”为核心的措施，其中最重要的措施是改革财税管理体制，控制地方政府的负债，改变以往以gdp增长为重点的绩效考核体系，重质量轻速度的经济发展，减少库存，降低生产能力，降低杠杆率等。体现供给侧结构改革的措施是大力推进ppp模式，改变基础设施和公用事业的供给模式。很明显，中央政府推进ppp的深层次考虑是在基础设施和公共事业这两个政府深度介入的最典型领域引入社会资本和市场竞争，使政府逐步退出经济建设的前沿领域，逐步从公共服务的生产者转变为监管者和购买者，从再建设和再融资转变为再评估和再合作，逐步实现社会公共产品化。通过推进ppp模式，地方经济的发展将不再受地方政府“经营城市”的驱动，政府“守夜人”的角色将逐步恢复，中国经济将逐步摆脱主要依靠投资的困境，减少地方政府对土地财政的依赖，进而扩大社会公共产品和服务的市场需求，使经济发展更有利于民生。

当前ppp模式的误区与实践

中央政府推进ppp模式是推进国家治理模式和治理能力现代化的重要举措，与政府职能和体制机制的转变密切相关。其目的是通过扩大公共产品和公共服务的市场化供给水平，充分发挥有限财政资金的杠杆作用，从而提高财政资金的使用效率和公共产品和公共服务的供给水平。显然，地方政府和社会资本可能都没有深刻理解中央政府推广ppp模式的深远意义。目前，在ppp项目的启动和社会资本的选择上，许多地方政府仍然停留在“经营城市”的旧观念上。从我们与许多地方政府谈判ppp项目的实践中，最深刻的感受是，政府通常仍然委托地方政府平台公司作为资本贡献者和与社会资本合作的实际执行者。平台公司仍停留在融资和建设的惯性思维中，很难将自己置于相对超然的位置。很难从买家和监管者的角度来考虑。重点是项目融资成本和建设成本，干预项目管理和运营维护管理的冲动是充分的。注重服务质量和社会资本运营维护绩效。在确定项目模式和谈判项目时，没有充分考虑推广ppp模式的初衷“如何刺激社会资本扩大投资以增加公共产品的市场供给”。简而言之，政府仍然是一个“经济人”，还没有转变成一个“社会人”。由于政府的作用不到位，看得见的手随处可见，这使得项目边界往往模糊不清，使得政府信用风险成为ppp项目的最大风险。面对难以评估的地方政府信用风险，出资者望而却步，增加了融资难度和社会资本成本。面对这一问题，管理层出台了大量具有约束力的政策，如:没有真正的债务，政府不得承诺固定回报和回购安排，等等。但是，总的来说，重点更多的是限制社会资本的项目融资行为，或者限制政府对社会资本的融资和信用增级行为，或者以规范项目的名义，让社会资本承担更多的项目风险，而金融机构和社会资本最关心的是保证项目稳定运行的必要条件ppp项目的基本制度， 限制政府干预ppp项目的“权力清单”和政府与企业合作的边界划分并不规范，众所周知，PPP项目最大的风险不是市场风险，而是双方缺乏基本的制度和清晰稳定的合作规则。 特别是面对既是合作伙伴又是监管者的强势地方政府，没有权威的约束和规范，社会资本和金融机构对ppp模式有着深深的疑虑。针对ppp在落地和融资中遇到的主要问题，笔者提出以下建议。

建议1:将“公私伙伴关系法”定位为社会法

“公私伙伴关系法”被定义为社会法，而不是行政法。监管的重点应该是明确界定政企合作的边界，维护公共利益。核心是规范市场与政府之间的关系，而不是政府内部不同行政部门之间的职责分工。立法的目的应该是促进公共产品的市场化供给，为社会资本扩大对公共产品和公共服务的投资提供法律保障。正在制定的公私伙伴关系法，包括后续实施条例、实施细则和其他配套政策，应坚持“以问题为导向”的立法原则，并做出以下制度安排:

首先，公私伙伴关系合同显然是一项民事合同，并对六部委特别管理措施中公私伙伴关系合同作为行政合同的定位进行了修订。无论是特许经营项目还是其他公私合作项目，都不应被视为行政许可行为，而是政府与社会资本之间的民事行为。

二是明确不同类型ppp项目中土地和地上建筑物的权属确立、处置方式和程序。公私伙伴关系项目的土地是公共或公共的，应通过分配获得，以降低公私伙伴关系项目的成本。这种制度安排有利于增加公共产品和服务的供给。对于非经营性和准经营性项目，这很容易理解。对于运营项目，仍然存在争议。作者认为商业项目的公益性不会因为其商业性质而改变。该项目的本质在于提供公共产品和服务。降低项目投资成本有利于扩大公共产品和服务的供给，减轻用户的支付负担。

第三，规范ppp项目收益权的登记和流转管理。项目收益权登记和流转制度是ppp项目融资的“基础”。如果这一制度不完善，所有权不明确，ppp项目将难以被金融市场认可，这将阻碍项目融资和社会资本的退出路径，不可避免地会打击社会资本的投资热情。

第四，建立ppp项目产权的特殊产权，并对其取得和转让做出特殊规定。ppp项目公司虽然是企业法人，但特殊企业法人拥有的资产具有公益性和公共性，对其收购、转让和抵押应做出特殊安排。例如，项目公司的股权和项目公司的资产未经批准不得转让或抵押；如果社会投资者是国有公司，其在项目中的国有产权可以通过合同转让和收回，无需进入市场交易。在实践中，目前，当项目公司融资时，一般金融机构会要求将项目公司的资产或股权进行抵押。然而，实际上，项目股权和资产的流动性是虚拟的，这是没有实际意义的。金融机构的抵押请求是在缺乏制度的情况下过度的自我保护行为。如果法律规定不能转让，金融机构就没有必要申请抵押，这也降低了金融风险，提高了融资效率。

第五，作为特殊的商业主体，ppp项目公司应享受特殊的税收减免待遇。

第六，人们认识到“多动一动”。在选择ppp项目投资者后，没有必要再改变获得土地使用权的程序。对于具有承包资质的社会投资者来说，无论他们是否经过招投标程序，都不需要再进行一次工程招投标。

第七，强化政府履行契约的责任，降低转型风险和政府违约风险，重塑政府公信力。特别是，必须严格限制政府的支付和补贴义务。

建议2:公私伙伴关系项目的盈利模式和融资模式应该商业化

推广ppp项目可以扩大财务杠杆，减少政府债务，但不应作为评估指标，扭曲ppp项目的融资价格。过去，地方政府作为公共产品和服务的直接提供者，通过自建或委托建设的方式投资资产，形成固定资产。政府一直关注资产，其负债自然很高。通过ppp模式，政府购买服务而不是资产，这降低了政府的资产负担，扩大了金融杠杆，减少了金融负债。

扩大杠杆和减少负债是推广ppp模式的附带效应，而不是政府的初衷和目的。政府向社会购买公共产品和服务的初衷和目的是什么？它的意思是“花钱购买服务，用钱支持事物，不支持人，不支持资产。”其真正的需求是服务而不是资产，因此重点应该放在社会投资者提供的公共产品和服务的实际效用上，而不是项目资产本身的价格上。

在ppp项目中，政府投资的比重很小，大部分资金需要社会资本投资。社会资本投资基金有两部分，一部分是社会资本自有资金，以股权投资的形式进入项目公司；另一方面，项目公司是融资的主体，社会资本负责引入资金(包括股权和债权)。也就是说，社会资本承担着ppp项目融资的主要义务，但目前政府部门并没有转变观念，过多地干预项目资产的成本和价格以及项目融资结构。

由于政府观念转变的滞后，项目用地和资金筹集都比较困难。例如:首先，项目早期阶段的工作量增加了。项目前期阶段，合作谈判、实施条件、研究论证等。往往需要一年半的时间，而工作的主要内容是工程价格，而不是合作机制和运行维护绩效考核，更不用说支付调整机制的科学计算和优化。事实上，合作机制、绩效考核和薪酬调整机制都做得很好。项目管理和成本管理，社会资本比政府更专业，政府不需要担心它。

其次，政府出台了许多与ppp项目相关的财政支持政策，但实际效果并不明显。这当然与中国金融业市场化程度低有关，但政府在ppp领域出台政策的出发点仍然是遵循管控理念，而不是放手搞活。例如，严格禁止名股的实际负债，对政府支付和补贴义务的弱约束，对财务杠杆的限制等等。因此，金融机构比较谨慎，停留在政策理论研究阶段，具体的实施规则和操作路径都比较滞后，更不用说业务创新了，所以项目的融资环境并没有得到改善。

事实上，只要明确ppp项目资产的特殊性，规范项目资产和股权的流通秩序，在项目收益权和项目资产权之间建立一道隔离墙，鼓励社会资本扩大项目杠杆不会增加风险，反而有利于ppp市场的繁荣。

建议3:不同性质的部门项目，实行分类管理制度

目前，ppp项目分为三类:经营性、准经营性和公益性。但是，由于部门之间合作不畅，引入了泛化的概念，而特许经营的扩张与政府购买服务的重叠，导致无法理清核心逻辑。此外，地方政府、社会资本和金融机构出于不同的目的私下推动，许多项目都变形了，扰乱了公私伙伴关系市场。我认为，明确不同性质的项目，实行严格的分类管理制度，对ppp市场的健康发展非常重要。

对于不依赖政府补贴的商业项目，如高速公路、停车场、收费设施、区域开发、公园运营、文化旅游、养老等，以及依赖政府补贴但可以直接运营的项目，如供水、供热、供电、养老、地铁、地下公用隧道等，宜采用特许经营模式。政府管理的重点应该是在垄断经营下保护用户和公众的权益，以及盈亏偏差过大时的价格调整模式。

对于用户不明确的项目，如市政道路、污水处理厂、垃圾焚烧厂、海绵城市、公共绿地等，采用政府购买服务的方式。此类项目带来的专业和效率提升的意义和价值远远大于项目建设和融资成本，简单地表示为数字比例差距，因此政府管理应重点关注运营期的运营和维护绩效评估。在项目投资建设期间，此类项目的信用增级和融资主体是一个关键问题。政府应尽可能为社会资本融资提供信用增级便利，并与社会资本合作解决融资难、融资贵、融资渠道不畅等问题。

总之，推广ppp模式是国家层面的战略举措。很难想象困难和阻力，以及需要解决的问题。在实践中需要逐步转变观念，在实践中需要逐步完善制度。从近两年的实践来看，各方关注度很高，社会投资者的积极性已经调动起来，未来的市场前景是不可估量的。暂时登陆和融资困难也是一个不可避免的发展过程。我相信，随着立法和制度建设的加强，解决这些困难已经不远了。