PPP的火爆与理性

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截至2016年6月底，全国共有9285个ppp综合信息平台项目，总投资10.6万亿元，成功突破10万亿元。

据有关人士透露，财政部近期将发布第三批ppp(公私合作、政府-社会资本合作模式)示范项目，项目总数超过1000个，总投资超过1万亿元，与前两批示范项目相比，在数量和规模上都有明显增加，涉及能源、交通、水利、环保、保障性安居工程、教育、文化、医疗等公共服务领域。在新一批示范项目的带动下，各地的ppp示范和推广项目将陆续密集启动。Ppp已经成为中国经济领域最活跃的因素之一。

ppp模式作为一种市场化的供给管理模式，凭借专业技术和管理机制的优势，使社会资本能够参与市场竞争，成为基础设施和公共服务的主要提供者，提高资本利用效率。

Ppp备受期待。它应该在供应方结构改革、积极的财政政策执行、新型城市化建设、政府职能转变、解决地方债务问题、促进私人投资和实施“一带一路”战略方面发挥重要作用；它也被定义为促进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新、制度机制改革、引领经济发展新常态的新模式和新动力(310328，基金栏)。

现实中，在实施ppp的过程中，取得了一定的成绩，但也存在一些问题，迫切需要制度机制创新和配套改革。

所有的人都是凡人

太阳底下没有什么新鲜事。

20世纪80年代，少量外资试图以bot项目的形式进入基础设施领域，成为中国早期的ppp项目。其中，深圳沙角B电厂是国内外公认的成功案例。

随着改革开放的推进，20世纪90年代中后期，外资掀起了通过ppp模式参与中国基础设施建设的浪潮，其中广西来宾B电厂项目被认为是一个经典。在与外资合作的同时，国内民间资本开始试验ppp，以泉州市慈通大桥项目为代表。

2002年，中央政府禁止各级政府为外国企业提供固定收益率担保，外国企业逐渐淡出ppp领域。2000年后，建设部推进市政公用事业特许经营制度改革，民间资本通过ppp模式迅速进入污水处理、自来水、新城开发、开发区建设、道路桥梁等领域。

然而，随着一些ppp项目失败案例的出现和地方融资平台的兴起，2007年至2012年，中国ppp的改革和发展基本处于停滞状态。根据世界银行2013年的购买力平价数据库，从1990年到2012年，中国启动了1065个基础设施建设的购买力平价项目，主要是在2007年之前。

直到2013年7月31日，国务院总理李克强在国务院常务会议上提出，“推进投融资体制改革，发挥市场机制作用，平等对待各类投资主体，通过特许经营、投资补贴和政府购买服务等方式，吸引民间资本参与商业项目的建设和运营”，这可能是ppp沉寂多年后重新启动的一个信号。

2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营。此后，作为政府转变发展理念、推进政治体制改革、创新经济发展模式的重要手段，ppp改革与发展明显步入快车道，新一轮ppp热潮在各地迅速掀起。

自2014年以来，中国的购买力平价投资规模几乎每年都呈指数级增长。目前，许多项目已经进入实施的关键阶段。根据财政部第三期《全国ppp综合信息平台项目数据库季度报告》，截至2016年6月30日，已有619个项目进入实施阶段，总投资1万亿元，落地率23.8%。财政部两批232个示范项目进入实施阶段，共105个项目，总投资3078亿元，落地率48.4%。与3月底相比，仓储项目落地率稳步上升，示范项目落地率呈现加速趋势。有专家预测，到2016年底，仓储项目总投资额预计将达到18万亿元，落地项目总投资额将超过3万亿元。

在所有仓储项目中，贵州、山东、新疆、四川和河南位列前五，共计4930个，占全国ppp综合信息平台项目库的一半。其中，贵州项目1665个，总投资13362亿元。ppp模式也为这个西部开发的重要节点省份开辟了新的局面。以高速公路建设为例。在“八山一水一田”的贵州，高速公路只能在每座山都开通，遇水就架桥。桥梁和隧道几乎占了道路的一半，建设成本比全国平均水平高出50%左右。2015年，经济和金融资源平均的贵州省率先通过ppp模式实现了“县际公路联网”，在全国总里程中排名第八，交通总投资和公路增量两项全国第一。

在火后面

首先，经济发展新常态凸显了ppp模式的竞争优势。全球经济继续低迷，中国经济仍处于底部阶段。有必要实现增速放缓，从过去约10%的高速增长放缓至约7%的中高速增长，并在2016年至2020年期间保持年均6.5%的经济增长。关键是要把发展模式从规模和速度提升到质量和效率。经济结构调整从增量扩张转向存量调整和最优增量。发展动力主要依靠资源和低成本劳动力。尽管ppp不是一个新生事物，但它在中国经历了波折，仍有许多失败的案例。然而，作为国际公认的市场参与公共资源配置的有效方式，ppp具有巨大的发展潜力，可以在能源、交通、水利、环保、农业、林业和重大市政工程等领域发挥创新驱动作用。

以新型城镇化建设为例，据财政部预测，2020年中国城镇化率将达到60%，这将带来42万亿元的投资需求。这意味着需要对与人民实际利益相关的公共产品和服务进行巨额投资，如高速公路、城市交通、污水处理、供水、医疗和养老。通过ppp模式推进，一方面可以弥补政府投资不足造成的巨大资金缺口，稳定投资增长速度，加快新型城镇化进程，支持经济快速增长；另一方面，通过引入市场竞争和激励约束机制，政府和社会资本可以取长补短，充分发挥各自优势，降低项目成本，提高公共产品或服务的质量和供给效率，转变政府职能，减轻政府财政负担，实现双赢。

其次，加强国家层面的顶层设计，开放ppp模式发展的空空间。2013年，公私伙伴关系重新启动，相关政策文件不多，因为下半年开始明确推广。国务院发布了关于加快棚户区改造、加强城市基础设施建设、加快发展养老服务、政府向社会购买服务的相关意见，为ppp进入相关领域提供了政策支持。

2014年至2016年，公私伙伴关系处于爆炸性增长阶段，也是相关政策法规大力出台的时期。ppp的战略地位显著提升，对中国经济社会发展的意义得到充分阐释。据不完全统计，国务院、财政部、国家发展和改革委员会、建设部、交通部、水利部、能源局等相关部委共发布了140项专门针对ppp或与ppp相关的政策法规，其中2014年29项，2015年82项，2016年5月底29项。其中，财政部、国家发展和改革委员会发布的《ppp合同指南》、《ppp运营指南》、《ppp示范案例》、《ppp综合信息平台》等政策措施。，从政策层面指导ppp推广，从实际操作层面明确基本操作程序、规范和法律地位、利益保护等问题，增强社会资本和政府合作开发项目的意愿和信心，为ppp的快速推广提供强有力的政策和法律保障。

第三，地方政府面临“缺钱”和“负债”的双重压力，把ppp作为化解矛盾的关键。为了应对2008年的美国金融危机，中国投资4万亿元人民币来增加建设投资。这种由政府主导、以土地融资为基础、以城市投资公司等地方融资平台贷款为主要方式的经济刺激政策，在短期内发挥了一定作用，但不可持续，同时也带来了地方政府债务风险。根据国家审计署的公告，截至2013年6月底，地方政府债务余额已达到近18万亿元，其中约10.88万亿元债务用于偿还，2.66万亿元债务用于担保，4.34万亿元债务用于可能的救助。

2014年，国务院发布了《关于加强地方政府债务管理的意见》，财政部发布了《地方政府存量债务预算管理清理筛选办法》。该政策明确规定，地方政府债务存量应锁定，债务余额只能减少或不增加。除正常清算外，债务数据不应调整；债务纳入预算管理和财务披露；债务偿还顺序的制定接近于建立地方政府资金的金融体系。另一个融资渠道是发行政府债券，但必须通过省级政府进行，而且要求相对严格。可以说，地方政府融资平台的歪门已经被堵上，政府债券的大门还没有完全打开。因此，ppp已经成为地方政府的关键之手——一方面，它有助于发展地方经济，另一方面，它可以缓解甚至解决“缺钱”和“负债”之间的矛盾。

最后，宽松的市场流动性和资产配置不足加速了ppp的发展。2015年下半年以后，货币过度和资金宽松的情况越来越明显。固定收益资产回报率持续下降，股权投资没有形成足够的规模。然而，传统产业低迷，房地产投资下降，金融机构普遍面临优质资产稀缺的困境。在这种背景下，回报稳定、风险较小的公共产品和公共服务资产越来越受到金融资本的青睐。

Ppp项目正好满足了这一需求。据了解，在许多地方，一个高质量的ppp项目已经吸引了包括银行，经纪公司，保险，金融租赁，资产管理，甚至激烈竞争的金融资本的注意。一些业内人士笑着说:“市长过去找银行，现在银行找市长。”金融资本的参与，通过设立产业投资基金，为项目建设融资，直接与社会资本组成财团，极大地推动了ppp改革和发展的步伐。

任重道远

然而，必须认识到，购买力平价不是一种"灵丹妙药"，人们的期望不应该太高。购买力平价的爆炸性增长有其历史背景和现实原因，对中国经济社会发展产生了积极而深远的影响。然而，如果我们继续上升，让它疯狂地增长，它将不可避免地在热潮背后疯狂，并且很容易走到祭坛。一旦它倒下，可能会让人无法忍受。

尽管ppp可以在许多公共领域充分发挥市场配置资源的优势，但它并不是不可战胜的，也不是所有项目都适合ppp模式。Ppp非常重要，但并不那么重要。它不能作为地方政府逃避提供公共产品和服务的理由，也不能作为提振地方经济的“救命稻草”。

从ppp应用相对成熟的英国和澳大利亚等国家来看，ppp投资占公共投资的比例不到15%。Ppp是对传统交付模式的补充，只有在能够实现更高性价比的情况下才被采用。如果没有科学论证和盲目实施，失败的ppp项目所造成的后果可能比传统模式更严重。例如，2002年启动的伦敦地铁系统ppp项目因不合理的风险分担，以及投资成本、维护成本和运输整体性能与实际情况的差异而失败，造成了41亿英镑的巨大损失。

ppp项目的收入来源主要分为三类:政府支付、用户支付和可行性缺口补贴。根据《公私伙伴关系项目财务可承受性证明指南》的要求，所有公私伙伴关系项目都需要从预算中安排支出，预算支出每年不超过一般公共预算支出的10%。以2015年为例，地方财政支出为15万亿元，其中10%对应1.5万亿元，这是政府支付和可行性缺口补贴ppp项目财政支出的理论上限。从项目库的区域分布来看，一般来说，经济越落后的地方，开展ppp的力量越大，而经济发达的地方的积极性相对较低。例如，江苏省和浙江省各有200多个项目，排名居中。北京、上海、天津和广东的项目总数不到200个，而上海只有一个。六个经济发达省市的项目总和占中国项目总数的十五分之一，总投资约占中国总投资的九分之一。据推断，实际上限应远低于理论上限，据估计，可用于ppp项目的财政支出不会超过1万亿元。然而，据龙源建设(600491，古坝)和东方花园(002310，古坝)等一些上市公司介绍，它们大多属于政府支付和可行性缺口补贴的范畴，很少或没有项目运作。随着越来越多的项目在实地实施，面对数十万亿甚至数百万亿的ppp项目，地方政府在财政支付上有多大压力，能否守住10%的红线？

我们应该防范公私合作项目中的异化风险。在项目识别方面，应严格封闭入口，严禁以ppp名义下的bt(建设-移交)和将市场化的非公共资源项目纳入ppp篮子。

ppp模式的流行点可以理解为社会资本出资、政府信用、金融机构支付、政府分期付款和项目分期返还的运营管理模式。该模型杠杆率高，易于诱导超前消费。因此，有必要科学严谨地评估货币价值，论证金融可承受性，从而稳步有序地推进，防止新的影子银行甚至庞氏陷阱的出现。否则，将损害政府信用，引发金融风险。如果问题项目多，一旦发生发酵或传导效应，可能会导致系统性风险，并产生不可估量的严重后果。

只有抓住核心本质，才能促进ppp的规范、健康、可持续发展。

公私伙伴关系项目周期长，一般为20至30年或更长，具有参与者多样、利益多样和实施方法复杂的特点。虽然中国新一轮的公私伙伴关系已迸发出勃勃生机，但它仍处于初级阶段。

易于储存，但难以降落。我们如何尽可能避免走弯路和减少失败案例？财政部中国金融协会ppp专业委员会秘书长孙洁在接受英国大学金融采访时强调，ppp不仅是一种融资工具的创新，也是公共服务提供模式和项目管理模式的变革。“融资是用别人的钱做事，而管理是用别人的能力做事”。ppp模式的实质是政府公共部门与社会资本方合作，共同建设、运营和维护公共产品，提供公共服务，更有效地满足公众需求，更好地利用政府财政资源，实现公共部门的目标。

Ppp模式对提高供给效率和服务质量有严格的要求，对与政府合作的社会资本方的财力、技术和服务、管理能力、融资能力等方面都有较高的要求。ppp模式的优势在于“让专业人士做专业的事情”和“用自己的钱做自己的事情”，而不是“用别人的钱做别人的事情”。这样，制度和机制保证了项目成本相对较低，而公共产品质量和公共服务水平相对较高，从而达到“更好的资金效益”的目的。

在标准化方面，中国在ppp模式的制度化方面做了大量工作，初步形成了由法律法规、管理机构、操作指南、标准化工具和专业培训组成的系统化ppp政策体系框架。然而，公私伙伴关系立法的重要性不可忽视，应该加快。通过人大立法规范市场秩序，明确政府搭建舞台、市场唱戏、政府机构和社会资本各司其职、各负其责，为各方关注的关键问题设定原则和标准，如如何平衡公共利益和项目公司的利益、如何分担项目风险、如何应对政府违约、如何监管项目等。 这有利于消除各方对“政策变化”的担忧，从根本上为ppp模式提供一个稳定的法律环境。

同时，法律制度和政策体系不足以保证公私合作的顺利进行。Ppp项目涉及法律法规、国家政策、项目管理、工程技术等多个方面。合同设计、投融资方式、价格与回报、风险分担、利益调整和监管与项目自身条件禀赋、工程方案、技术路线、投资构成、项目运营方案等密切相关。，实际运行中可能会遇到各种问题，因此有必要在项目运行中总结经验教训，不断完善相关技术标准和操作规范。

ppp的普及不是一天到晚的事情，需要系统的规划；Ppp改革发展前景光明，而任忠任重道远。