落实“水十条”全力推动水环境管理战略转型

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中国的水污染形势严峻。重点流域水环境质量持续改善，但城市水环境质量不容乐观，水污染防治法律法规不完善，水环境管理亟待转型。《水污染防治行动计划》的颁布，有力地推动了中国水环境管理进入一个新的形势，着眼于水环境质量的全面改善，通过明确水环境管理的职责分工，运用市场调节机制，为水环境管理的转型提供保障。

中国水环境面临着水量下降和水质恶化的双重压力。党中央、国务院对此高度重视。经过党中央领导小组的一致审议，习近平总书记亲自发布并颁布了《水污染防治行动计划》(以下简称《水污染十条》)，这将是今后几十年水污染防治的行动纲领。

1水污染防治情况

早在20世纪70年代，北京集中式饮用水源地官厅水库就发生了水污染事件，促使国家下定决心实施污染治理工程，标志着中国环境保护工作正式启动。“九五”后，国家先后实施了四个重点流域水污染五年规划。“十一五”以来，化学需氧量和氨氮总量减排作为经济社会发展的约束性指标，在污染控制和减排、质量提升和制度建设等方面都做出了很大努力，取得了重要进展，但总体形势依然严峻。

重点流域水环境质量有所改善，但仍存在劣ⅴ类水体

一是主要流域水污染防治取得一定成效，淮河、松花江流域污染由中度转为轻度。2014年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河共577个断面达到66.7%，其中10.8%的断面劣于ⅴ类，失去了环境功能。二是河流源头水质良好的水生态环境保护工作历史欠账多，一些河流减少水量、增加污染物浓度的现象仍很普遍。第三，流经城镇的河流和沟渠(即城市水体)普遍受到污染，甚至水体变黑发臭，令人不满。第四，持久性有机化合物等新污染物逐渐出现。

污染物排放量减少很大，但仍远远超过环境容量

从2005年到2013年，中国的污水处理率从52%提高到88.6%。按照工业和生活的同一口径，化学需氧量排放量同比下降27.9%。但是，经济发展方式仍然比较粗放，产业技术水平有待提高。工业、城市和农业污染物的数量和排放量仍然过大，产业结构和布局不合理，城乡环境基础设施，特别是污水处理厂配套管网仍有许多债务

法律法规和标准不断完善，但仍需进一步突破

制定并实施了一系列水污染防治的法律、标准、制度和政策，有法可依。但是，地方政府的环境保护责任不到位，企业主体责任没有得到有效落实，社会参与不足，法治软、投入少、手段弱的问题十分突出，尤其是缺乏市场化的经济手段。此外，系统设计中还存在一些缺陷，如连接不充分，长效机制尚未建立。

2水污染防治的总体思路

总的来说，中国水污染防治工作既有经济转型升级、水资源供需基本平衡、新能源和能源需求预期减少、污染物排放压力加大等有利条件，也有人口持续增长、城市化进程加快、产业结构布局不合理、全球气候变化不确定、生态空、新环境问题等不利因素。 “十三五”是水污染防治的关键期，也是改善水环境和水生态的相持期。 要加强努力，采取综合措施，为水环境和水生态保护打一场硬仗。国家环境保护“十三五”规划作为“水十条”的实施方案，首先要建立由流域、水生态控制区和水环境控制单元组成的水生态环境功能三级分区管理体系。第二是阐明国家治理的关键领域。第三，做好落实“水十条”任务和“十三五”相关规划与其他部门的衔接，从目标、任务、措施等方面统筹规划。

新时期水污染防治将以保护人民健康为出发点，以改善水环境质量为核心，按照“节水优先、空平衡、系统治理、两手抓”的原则，贯彻“安全、清洁、健康”的方针，加强源头控制，统筹规划水土，兼顾江河海洋，实施流域海洋

3水环境管理的战略转型

以改善水环境质量为核心

首先，高度重视水环境质量的改善。“九五”以来，中国不断集中力量对以淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池为代表的重点流域进行综合整治，不断加强整治，取得积极进展。但是，一些地方的水环境问题仍然十分突出，主要表现在水环境质量差、水生态破坏严重、水资源保障能力脆弱、环境隐患多等方面，引起了党和政府的高度重视和老百姓的强烈呼声。主要原因是污染物排放总量巨大，处理水平低；此外，还存在法律法规、标准、管理体制和机制不完善、产业布局不合理、科技支撑和投入不足、节水环保意识淡薄等问题。

“九五”以来，中国水环境管理取得了初步成效。2014年，中国十大流域水质基本保持稳定，干流和主要支流主要污染物平均浓度逐年下降，基本保证了主要河流水质的稳定。然而，与人民生活密切相关的城市水体、农村河流和溪流的水污染依然严重，流域水生态日益恶化，严重影响了水环境的整体安全。2015年4月，国务院正式发布了《水污染防治行动计划》。《水十篇》着眼于环境质量的改善，其目标不仅仅是完成许多任务，而是突出质量改善的水平。《水十条》明确提出:“到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良(达到或优于三级)的比例将达到70%以上，地级以上城市建成区黑臭水体控制在10%以内”。同时，对饮用水源和地下水的水质提出了具体的控制指标，环境将受到环境质量目标的制约。达不到水质目标要求的地区，应制定并实施限期达标工作计划，进行分区、分类、分级、分期、精细化管理和精细化努力，以赢得防治水污染的战斗。正在制定的《水十条》的考核内容也是为了落实改善特定水环境质量的任务。

第二是将“分子和分母”作为一个整体来考虑。流域水环境质量受多种因素影响，如污染物排放、水资源变化、水利工程调控等。根据“水环境质量=区域污染物排放总量(分子)/区域水环境容量(分母)”，环境质量的改善不仅要通过减排、经济转型和加剧退化来减少分子，还要通过少用水、少用水、多产来释放环境容量和增加分母，从而有效改善水环境质量。如果实施减排措施后，污染物总量减少6%，但水总量减少30%，水环境质量仍将下降。因此，节水意味着控制污染，节水意味着保护生态和保护水源；清洁水意味着减排，应进一步提升标准，加强源头削减、清洁过程和末端治理，对整个生产过程中的总用水量和水环境质量进行全面评估，确保水环境质量不下降，水生态系统服务功能不减弱，严格防范水生态环境风险。

第三，充分利用排放许可证。我们不仅要重视排放标准，还要重视质量标准；注意氨氮和化学需氧量，也注意所有污染指标，包括其他污染指标；注意大河，也要注意老百姓周围的小沟渠和树枝。

借鉴美国水环境管理体系是实施国家和地方排放标准的重要起点。目前，美国根据经济和技术可行性制定排放标准；质量标准主要基于对人体健康的影响和生态保护，用于判断河流、湖泊、地下水等水体是否满足使用功能和环境功能的要求。排污许可证制度的实施，建立了排放标准与质量标准的联系，用来判断排污者的排污行为是否违法。通过许可事项的具体要求，规定污染者排放的污染物不会造成水质恶化或生态破坏。当美国签发排污许可证时，它必须首先确保接收水的水质达到标准。如果排放标准能严格保证受纳水质达标，将按要求发放排污许可证；如果水质不能保证达到标准，应使用tmdls等工具，根据水质标准制定更严格的排放限值，然后按照程序发放排放许可证。

当前，我国迫切需要建立一个排污许可证制度，使排污标准与受纳水体的水质标准能够顺畅、科学地衔接，从而使污染减排与水质改善效果高度相关，促进以“改善环境质量”为导向的水环境管理战略转型。

加强水环境管理的职责分工

首先，任务和责任的划分是明确的。“水十条”的35项具体措施中，每一条、每一款、每一项都在相应的领导部门和参评部门得到落实，涉及12个领导部门和34个参评部门，是“水十条”的重大创新和亮点。在实施“水十条”的过程中，各部门应根据各自的职能和职责，制定各自的实施方案和计划。不能满足相关要求的，牵头部门承担主要责任，参与部门也承担相应责任。很明显，水污染的防治不仅是环保部门的事情，而且必须由所有职能部门来完成。在实现部门间联动的同时，可以保证职责明确，有利于各部门之间的职责分工，有效地做好相关工作。

二是建立新的奖惩机制。《水十条》提出地方各级人民政府是实施的主体。国务院与各省(区、市)人民政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，认真落实“一岗两责”，并向社会公布年度考核结果，作为领导班子和领导干部综合考核的重要依据。对未通过年度考核的，要依法通过面谈、限制、调查等方式进行处罚；领导干部不顾生态环境，盲目决策，造成水环境质量恶化和严重后果的，要由党和政府组织处理或给予纪律处分，离任的也要追究责任。

三是明确政府、企业和公众的责任。“水十条”坚持落实各方责任，严格考核问责，坚持全民参与，推进节约用水和清洁用水责任，形成“政府领导、企业治理、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制。地方政府对当地水环境质量负有全面责任，有必要制定水污染防治专项工作计划。各有关部门要按照职责分工，做好水污染防治工作，每年对不同流域、分区和亚海域的计划执行情况进行评估，督促各方履行职责；排污单位应自觉控制污染，严格守法；公众有权了解、参与、监督和表达环境质量。要积极搭建公众参与平台，完善举报制度，通过信息公开促进社会监督，激发全社会参与和监督环保的活力。

充分利用市场导向手段

《水利十条》强调经济手段在治水中的作用，明确提出“坚持政府与市场协调，注重改革创新”。其经济手段包括发展环保产业和市场，完善价格、税收和税收政策，促进模式和机制创新。同时，它还可以在转变经济发展方式、调整经济结构、促进新的经济增长点等方面发挥作用。精细化使控制指标多样化，生产领域多样化，配送、流通、消费明确到特定的区域、网格和区间，促进了环保市场的多元化。

一是环保市场的多元化。《水十条》的颁布，使水环境管理更加精细化、系统化。“水十条”的评估和实施正在逐步开展，流域水质管理在各地区、各断面实施；在实施过程中，将全面加强排污许可证交易，使水环境管理更加精细化，对企业的要求更加严格，守法更加严格，水污染防治工作更加有效。按照“节水优先、空平衡、系统治理、两手抓”的原则，统筹规划地表水与地下水、淡水与海水、好水与贫水、节水与治水的关系，打破工业与生态系统要素的界限，打破地区、流域与陆海的界限，建立与生态系统完整性相适应的生态环境保护管理体系。水环境管理的精细化和系统化开创了新局面，对环保市场提出了新要求。

2015年1月，国务院发布《关于推进环境污染第三方治理的意见》，重点关注污水、垃圾处理和工业园区，推进环境污染第三方治理。此外，环保产业市场不仅包括环境污染控制，还鼓励发展系统设计、成套设备、调试、维护和管理的环保服务总承包模式、政府和社会资本合作模式。此外，2015年4月，环境保护部和财政部联合发布了《关于推进政府与社会资本在水污染防治领域合作的实施意见》，提出了鼓励实施ppp模式的方法和策略，拓宽了环保市场的思路，形成了环保市场的多元化。

第二，环保市场的公平性。新《环境保护法》于2015年1月1日生效，将原来要求的“环境保护与经济建设和社会发展相协调”改为“经济社会发展与环境保护相协调”。新《环境保护法》明确了环境与健康保护体系，开启了中国环境质量战略转型的新征程。2014年12月19日，环境保护部出台了四项配套管理措施，涉及日常连续处罚、查封扣押、限制生产、停产整顿、企事业单位环境信息公开。

《水十条》提出要加强公众参与和社会监督。《水十条》提出要以多种形式公开环境信息，通过多种渠道满足公众对环境信息的需求，公众要共同监督环境，从而创造一个公平的基础和平台。此外，《水十条》提出要加强执法信息的公开，执法结果要接受公众监督，公开的程度和范围要不断加大，以满足公众的需求，从而成为环境保护管理和环保产业发展的动力。法律约束和公众监督为环保产业市场创造了公平的空平台，为环保产业的快速发展奠定了基础。