新环保法实施一年“长出牙齿”

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自2015年1月1日修订后的《环境保护法》实施以来，人们对其充满期待，感受到了“最严格制度”的力量；它不仅遭到了“法外执法”的指责，还背负着增加经济下行压力的骂名。

如何理性看待这部法律及其实施效果？近日，全国政协社会法律委员会副主任、中国环境资源法研究会副会长吕忠梅在接受《法制日报》记者采访时指出，这部法律“长了牙”，突破了“城市立法、企业立法、污染立法”。确立了“保护优先、预防优先、综合治理、公众参与、损害责任”的原则，推进建立多元化治理的现代环境治理体系，完善生态环境保护和环境污染防治体系，增加环境信息公开和公众参与制度，强化政府、企业和公民的义务和责任。

立法先行制度的“牢笼”越来越近

回顾历史，中国自1979年开始环境立法，至今已有30多部法律，但种种事实表明，环境法的作用并没有得到充分发挥。

吕忠梅直言不讳地说，人们遭受着空气体污染造成的“心肺”之苦，水污染造成的“心连心”之苦，食品安全造成的“心连心”之苦，但他们并没有感受到环境法的力量和权威。一些地方政府以牺牲生态环境为代价追求国内生产总值的增长成果，环保部门往往因“互相帮助”而成为“功臣”。《环境保护法》遭到批评，被称为“无牙老虎”，环保部门甚至被称为“不保护环境的部门”。

新《环境保护法》针对制度和机制不完善、制度执行不到位、执行困难等问题，通过明确政府、企业和个人的权利和义务，建立了多元治理、社会参与的环境治理体系。同时，强化政府的义务和责任，完善监督体系，建立官员环保考核、公众参与和公益诉讼制度、行政问责制度。它体现了“用最严格的制度”保护生态环境的要求，并将“高压电”纳入了环境保护法。

但是，由于新的环境保护法被定位为环境保护领域的基本法，不可能规定具体的操作内容。如何“输电”和“变电”，让“高压”发挥作用就显得尤为重要。

为了保证新环境保护法的实施，制定配套的法律、法规和政策成为首要任务。事实上，2015年环境保护立法非常活跃，制定和颁布了85项法律、法规、规章和规范性文件。除了全国人民代表大会常务委员会通过的经修订的《大气污染防治法》，国务院、国务院办公厅、环境保护部、国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部和农业部还发布了84个部门规章和规范性文件。此外，环境保护部与商务部、工业和信息化部联合发布了《企业绿色采购指南(试行)》，向社会推荐了《环境损害评估与评价推荐办法》等技术指南。这些法规和规范性文件的出台，更好地编织了新环境保护法的“笼子”，使依法保护生态环境的理念得以真正落实。

鉴于法律只能规定行政责任，而党委的环境保护责任不能写入法律，中共中央全面深化改革领导小组研究并作出了关于环境保护问题的决定。自2015年7月以来，中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布了《环境保护监察规划(试行)》和《生态环境监测网络建设规划》等一系列文件，建立了环境保护“党政责任”制度，明确了党政领导干部对保护生态环境负有“同等责任”。在违反职责时，他们“承担同等责任”，实行“终身问责”，进一步完善“多元治理”

理论上，党的十八届四中全会决定将党内法规明确纳入国家法律体系，解决了“党政共担责任”从“合理”到“合法”、从“政策”到“法规”的问题。从制度设计的角度来看，环境保护监管、生态环境监测网络建设、领导干部自然资源资产离任审计、自然资源资产负债表编制和党政领导干部生态环境破坏责任追究之间存在着内在的逻辑联系。

“理论阐述和法律安排形成了党政领导干部生态环境破坏的终身问责制度。其中，建立环境保护监督工作机制是切入点，为严格落实环境保护主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任奠定基础。”吕忠梅告诉记者。

严格执法和污染控制的“大棒”开始显示其威力

法律的生命在于它的实施，即使是一个好的“笼子”也和纸上谈兵没什么不同。新《环境保护法》实施后，环境保护部依法行使日常处罚、查封和扣押、限制生产和停产、公开采访等各种执法权力。用铁腕手段执法是令人兴奋的。

2015年，“部长叫你来谈话”，这源于州长的采访，曾经成为一个时髦词。

吕忠梅指出，虽然监督管理访谈只是一种“柔性”的行政行为，主要是对责任主体的告诫和警示，但随着“区域审批限制”、“上市监管”、“媒体披露”等“硬”措施的跟进，环境监督管理访谈的“刚性”逐渐显现。

2015年3月，环境保护部以“严格遵守生态保护红线”为由，叫停了争议多年的金沙江小南海水电站。

2015年2月，山东省临沂市接受采访后，市政府决定对412家企业进行限期治理，全市钢铁、焦化、水泥、电解铝、平板玻璃等产能严重过剩行业57家企业停产停业，生产线未经环保审批。在获得环境保护部的批准之前，他们将依法停产整顿，这引起了社会和媒体的极大关注。“新的环境保护法是经济下滑的原因，而环境保护影响就业和民生。

面对环保拖累经济发展的指责，环境保护部反应强烈，专门组织了一次临沂调查。结果显示，2015年1-5月，临沂市公共预算总收入为120.9亿元，增长12.8%，位居全省第二。污染控制不仅改善了大气环境质量，也迫使污染行业加快转型步伐，优化产业结构，调整产业布局。

同时，环境保护部专门组织了环境保护与经济运行关系的研究。通过在浙江等地的实地考察，形成了《新常态下环境保护对经济的影响分析》的报告，并用事实说话。

“新的《环境保护法》赋予环境保护部各种执法权力，如日常处罚、查封和扣押、限制生产和停产以及公开采访。党和政府的责任也有明确的规定。制度的落地有赖于严格执行，也有赖于勇气。认真对待那些尝试自己法律的人。”吕忠梅说。

2015年11月，环境保护部公布了2014年重点流域水污染防治专项规划的评估结果，并列出了北京市朝阳区、天津市静海县等全行政区域水质得分最低、控制失败的省份。对于这些通知区域，明确规定了暂停新的重大水污染物排放建设项目环境影响评价审批的行政处理。

在多部门的协调实施下，党政共担责任制度已经付诸实施。2015年9月14日，中央纪委监察部网站报道，平舆县委书记王昭君、河南省驻马店市县长张怀德被诫勉，平舆县副县长杨立被记行政记大过，平舆县环保局副局长胡朝峰、平舆县产业集群管理委员会副主任霍林被行政降职。他们受到惩罚的直接原因是环境保护部的采访声明没有得到执行。平舆县领导是首个被追究环境责任的案例。随后，纪律检查委员会也报告了一些类似案件。纪委的监督和调查，落实了党和政府的责任，同时，它也成为实施新的环境保护法的“重型武器”。

新的环境保护法明确规定了企业在防治环境污染和保护生态环境方面的主要责任。加大处罚力度、增加违法成本是实施新环境保护法的“大棒”。

环境保护部部长陈吉宁在接受中外媒体采访时表示，截至2015年底，全国连续实施日处罚案件7155起，罚款近5.69亿元；实施了4，191起扣押和拘留案件；有3106起限制生产和停止生产的案件。各级环保部门发布行政处罚决定9.7万件，罚款42.5亿元。共检查企业177万多家，查处违法企业19.1万家，责令关闭取缔企业2万家，关停企业3.4万家，限期整改企业8.9万家。移交了2079起行政拘留案件和1685起涉嫌环境污染犯罪案件。

建立审判机制的“方式”更为顺畅

“环境保护主要以行政机制为基础，这是过去环境保护立法的基本理念，而正义在环境保护中的作用是非常有限的。”吕忠梅在接受记者采访时指出，新《环境保护法》完善了环境法律责任制度，建立了环境公益诉讼制度，为司法机关依法履行职责、保护环境提供了制度基础。

为配合新《环境保护法》的实施，法院成立了专门的审判机构，检察院积极推进公益诉讼试点，制定了司法解释和司法政策，建立了司法机制，畅通了审判渠道，生态环境保护的司法功能日益明显。

最高人民法院颁布了《关于全面加强环境资源审判，为推进生态文明建设提供有力司法保障，加强顶层设计，提供政策指导的意见》。先后制定了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，并下发典型案例统一裁决标准。最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。

2014年6月，最高法院设立了环境资源审判庭。截至2015年9月，24个省、自治区和直辖市共有456个环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭。包括贵州在内的九所高等法院设立了环境资源审判庭，福建、贵州、江苏、海南四省建立了三级环境资源审判庭组织体系。

与此同时，环境公益诉讼也在积极稳步推进。

最高法院、民政部、环境保护部联合发布了《关于实施环境民事公益诉讼制度的通知》，为环境保护公益组织提起诉讼提供了便利。福建、云南、重庆、河北、江苏等地法院推动了与公安、检察和环境资源行政执法部门的联动，构建和完善了环境多元化纠纷解决机制，形成了环境资源保护的合力。

一些地方法院积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖权制度。贵州省高级法院根据主要河流的流域范围将全省划分为四个生态司法保护区，四个中级法院和五个基层法院对环境保护案件拥有集中管辖权。经最高人民法院批准，湖北、广东、新疆兵团法院决定，部分中级法院对跨行政区划的环境公益诉讼案件实行集中管辖。福建、江苏、贵州等地已在全省三级法院全面推行环境资源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三位一体”集中审理模式，而清镇、贵州、万州、重庆、山东兰陵等地法院则实行了包括行政职能在内的“四位一体”模式。

2015年7月1日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。次日，最高人民检察院正式发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，在北京、贵州、福建等13个省、自治区、直辖市检察院开展公益诉讼试点。截至2015年底，检察机关共查处案件500余件，大部分通过诉前程序纠正了行政机关违法或违规履行保护生态环境职责的行为，提起环境公益诉讼8起，其中两起一审判决，检察机关均胜诉。

2015年11月，最高人民法院召开了第一次全国环境审判工作会议，回顾了新环境保护法实施以来的环境审判工作，分析了环境审判工作面临的新形势、新任务和新挑战，明确提出“专业化推动环境资源审判工作，为加快生态文明建设提供更强有力的司法保障”。确定了工作方向，以促进司法机构、司法机制、司法程序和司法理论的专业化

鼓励支持参与的“封面”已经被大大揭开

“生态环境保护涉及经济、政治、社会和文化等诸多方面。环境问题也是科学技术、经济结构、发展模式和人民生活等综合问题。建设生态文明、实现可持续发展离不开公众参与。”吕忠梅说。

新《环境保护法》专门有一章规定了信息披露和公众参与，建立了我国环境保护的公众参与机制。完善的公众参与需要赋予公民知情权、参与权、表达权和监督权，以及切实可行的参与程序。

2015年7月，环境保护部发布了《公众参与环境保护办法》。根据我国公众参与环境保护的现状，明确了公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，强调了公众依法参与、有序参与、自愿参与和便民参与的原则。从实际出发，对基本程序规则进行了明确界定，为新环境保护法的实施提供了操作规范。一些地方环保部门也出台了指导意见，引导非政府组织参与环境保护。

与此同时，环境保护部大力推进政府环境信息公开，并开通了官方微信和微博。同时，要求各级环保部门设立网站、微博和微信，并鼓励环保部门主管设立自己的微博和微信。

一些过去很难看到的信息在环境保护部的网站或其他媒体上公开了。去年10月20日，环境保护部在网上发布了东北环保监督中心对大连的监督报告，要求大连在2015年11月25日前向环境保护部提交整改计划。江苏省无锡市市长接受环境保护部采访时表示，由于污染控制设施不完善，排放超标，危险废物非法处置的环境问题更加突出...

各级法院大力推进司法信息公开，畅通案件受理渠道，明确主体资格，鼓励社会组织提起环境民事公益诉讼。选择人民陪审员，建立环境资源审判专家数据库。有效的裁判文书将在互联网上公开，环境公益诉讼案件受理和调解公告制度将实施，以保护公众的知情权。对重大案件进行现场审理，及时发布环境资源审判信息。龙岩、漳州、南平、昆明、贵阳等地法院还设立碳汇教育基地、公益林和生态示范园区，加强法律法规宣传，提高公众生态文明意识。

一些环保公益组织积极参与，在环境影响评价、生态保护、污染者监测、公益诉讼等方面发挥了重要作用。

根据民政部民间组织管理局的统计，截至2014年第三季度，中国有700多个民间组织有资格提起环境公益诉讼。

新《环境保护法》实施以来，已有9个社会组织提起的30多起环境公益诉讼案件被法院受理，其中保护古村落、保护生物多样性等公益诉讼案件首次全部由环境保护公益组织提起。