逯元堂：环保投融资政策创新势在必行

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党中央、国务院高度重视环境保护。随着减污工作的深入和污染控制的加强，特别是“十五”以来，环境保护投资逐年增加。然而，在投资结构方面，环境保护和污染防治方面的直接投资比例相对较低。在资金渠道方面，中国在20世纪80年代确定了8个环保资金渠道。但是，随着财税体制和经济体制的改革，原有改造资金的7%被用作环境保护技术改造资金，而“三废”综合利用被保留用于污染治理等渠道已经失效，新的稳定的资金渠道尚未建立，加剧了资金筹集的风险。

环境基本公共服务属于政府权力。在合理划分政府权力的基础上，建立权力和支出责任制度，用专项资金支持政府环境权力范围内的项目。考虑到环境保护的公益性，避免环境保护资金在其他领域的集中，环境保护专项资金应进一步加强而不是压缩，以调动市场的积极性为目标，国家环境保护基金应通过金融资本引导、社会资本投资和市场运作等方式逐步与社会资本相结合。

40年来，中国多元化的环保投融资格局逐步形成，环保投资逐年增加。但是，在整体环境污染没有得到遏制的情况下，环境污染治理设施建设相对滞后，历史遗留的环境债务较多，新的环境问题不断凸显，环保资金需求仍然较大。与投资需求相比，环保投资仍存在一定差距，尤其是环保投资渠道陈旧(如将原有改造基金的7%作为环保技术改造基金，以及“三废”的综合利用等)。)逐渐流失，新的投资渠道尚未完全建立，这加剧了筹资风险。十八届三中全会决定提出建立市场导向机制，吸引社会资本投资生态环境保护。环保投资将面临一些新情况，环保投融资机制和政策将进一步优化创新。

财税体制改革对环保资金的影响不容忽视

财税体制的重大改革将对完善环境保护机制、制度和体制发挥积极作用，并将继续对今后的环境保护工作产生积极影响。但是，我们要特别注意财税体制改革的近期趋势和具体操作。当环保投融资机制不完善，综合改革尚未完全到位时，一些财税体制的具体做法会对环保投资和环保部门资金产生不可忽视的“痛苦”影响。一些稳定的环保投资来源将进一步流失，基层政府的环保支出和环保部门的资金将受到很大影响，环境监管能力建设的资金日益匮乏。

首先，财政转移支付制度改革将影响政府环保支出的保障能力。财政转移支付制度改革将影响近一半的中央环境保护支出，影响中央和省级专项的带动性和针对性。最重要的是，它可能由基层和财政安全差的地区“协调”其他经济和社会事务。近年来，中央政府专项转移支付占中央政府环境保护支出的比重达到50%左右。近年来，许多省份主要通过应急专项资金巩固了投资渠道，扩大了政府环保支出，对带动地方和社会投资，有针对性地解决重大环境问题发挥了积极作用。随着专项转移支付的压缩整合和一般转移支付的加强，如果没有有约束力的支出政策法规，国家和省级环境保护专项定向投资将受到很大影响，难以保证资金用于地方环境保护事务。国家对空气、水、土壤、重金属等规划实施投资的保障存在不确定性，污染治理投资可能会因“总体规划”和“一体化”而减少。

第二，排污费改为税收将改变目前地方环境保护支出的格局。调查显示，环保费改税将影响近30%的政府环保投资、近40%的基层政府环保支出和部门资金，以及70%以上的能力建设资金。必须解决环境保护投资和部门资金的“硬”预算约束问题。排污费每年稳定地提供约100亿元的污染控制资金，约占政府环保投资的24%，并提供约30%的环保系统资金来源和支出。特别需要指出的是，排污费提供了全国县级环境保护资金的40%，国家监督执法系统资金的40%，中央地区环境保护系统资金的40%，以及国家能力建设投资的77%。如果只将原来由排污费安排的支出原则上规定纳入预算安排，而没有必要的保证和具体的实施细则，费改税将打破基层环保部门“以收定支”、“资金与环保投资总量平衡”的传统格局，在财力薄弱的地区，政府环保支出和部门资金将难以保证，特别是编外人员资金将面临严重的失保问题。特别是营业税改征增值税后，地方自主收入在一段时间内会有一定程度的下降。当地方税改革没有完全到位时，环境保护投资，特别是政府环境保护投资，可能会减少，相当多的地方“粮食财政”可能不得不减少环境保护支出。

第三，政府与社会资本的合作以及环境污染的第三方治理将进一步加强社会资本的投资。政府与社会资本合作模式(简称ppp)作为投融资模式的重大创新和项目管理模式的重大变革，已经成为加强公共产品和服务供给质量和效率的重要途径。国家发布了数十份政策文件，明确引入社会资本，并在包括环境保护在内的相关领域推广ppp模式。为落实《水污染防治行动计划》，财政部、环境保护部制定了《关于推进水污染防治领域政府与社会资本合作的实施意见》(蔡健[2015]90号)，积极将社会资本引入水污染防治领域。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出实施环境污染第三方治理。2014年12月27日，国务院办公厅发布了《关于推进环境污染第三方治理的意见》(国办发[2014]69号)。在环境保护领域积极推进ppp模式和环境污染第三方治理，将有利于进一步开放环境保护市场，促进社会资本投资，进一步拓宽环境保护投资渠道。

第四，环境绩效合同服务的实施将更加注重资金投入的效果。国务院发布的《水污染防治行动计划》明确提出采用环境绩效承包服务，授予开发经营权益，鼓励社会资本增加对水环境保护的投资。在政府与社会资本的合作模式下，基于效果的支付体系将逐步建立。开展环境绩效承包服务，增强资金投入效果，是适应环境管理战略转型需要，实现以环境质量改善为核心的重要举措。资本投资绩效将逐步与财政资金配置和政府支付挂钩，这将促进环保投资由规模向效益转化，环保项目重投资轻效益的现象将得到一定程度的改善。

环境投资和融资政策和模式急需创新

总体而言，环保投融资仍存在总量不足、效率低下等问题。虽然政府投资规模有了很大的增长，但缺乏稳定的渠道，引导力度有待进一步加强。社会资本投资的规模和比例不高，社会资本投资生态环境保护的积极性有待进一步提高。创新环境保护投融资政策和模式势在必行。

一是加大污染治理设施运行投入，优化资金使用。目前，财政环保项目主要是以投资补贴的形式，主要用于项目建设中的固定资产投资。随着环境污染治理设施的大规模建设，存量资源逐渐增加，污染治理设施建成后的运营成本逐渐超过同期环保固定资产投资，这对环境污染治理的效果至关重要。我们应该逐步增加污染控制设施的投资，以确保已完成项目的稳定性和效益。逐步优化专项资金使用，全面采取财政激励、投资补贴、融资成本补贴、政府支付等方式。，逐步从“补充建设”向“补充经营”转变，从“前期补助”向“后期奖励”转变。同时，要建立基于绩效的专项资金分配机制和奖惩机制，加强项目投资补贴、竞争等方面的资金使用绩效。

第二，专项资金用于落实政府的环保权力，环保资金用于调动市场积极性。环境基本公共服务属于政府权力。在合理划分政府权力的基础上，建立权力和支出责任制度，用专项资金支持政府环境权力范围内的项目。考虑到环境保护的公益性，避免环境保护资金在其他领域的集中，环境保护专项资金应进一步加强而不是压缩，以调动市场的积极性为目标，国家环境保护基金应通过金融资本引导、社会资本投资和市场运作等方式逐步与社会资本相结合。该基金采用债权、股权投资等有偿使用方式，重点支持环保ppp项目和第三方污染治理项目融资，充分调动地方和市场活力，实现财政资金的导向和放大效应。

第三，加强投资回报机制创新，增加社会资本投资。在环境保护领域，普遍缺乏用户付费机制，除了城市污水处理、危险废物处置和一些政府补贴外，还缺乏吸引社会资本投资的盈利机制。根据环保项目的特点，创新资源组合开发模式，利用资源开发项目的收益弥补污染防治项目的投入成本和社会资本回报要求，并对用户付费和政府付费模式进行有益补充。包括土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等资源综合开发和创收能力强的配套项目。鼓励项目有效整合，鼓励实施城乡给排水一体化、厂网一体化和行业“打包”，通过大规模运营降低建设和运营成本，提升整体盈利能力，扩大外部效益。

第四，加强金融产品和服务创新，为环境保护提供融资支持。鼓励开发贷款周期长、融资成本低的创新金融产品，建立向金融机构引入ppp项目的常态化渠道，鼓励金融机构提高相关项目的信用额度和信用评级。开展排污权、收费权、政府购买服务协议和特许经营协议下的收入质押融资、污水和垃圾处理服务项目预期收入质押融资等试点，提升企业污染治理融资能力。拓展ppp项目投融资渠道，大力发展直接融资，鼓励保险资金通过股权投资计划、债务投资计划、资产支持计划等多种方式支持ppp项目建设。

(作者是环境保护部环境规划研究所环境公私合作中心主任)