环保“大部制”机构改革建议和构想浮出水面

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国家“十三五”规划正在迅速制定。与此同时，围绕环境保护“大系统”进行机构改革的建议和想法也浮出水面。

6月13日，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常继文向《中国商报》记者表示，他“参加了环境保护部和国土资源部改革方案的咨询”，并提交了自己的研究成果。

最近，中国环境与发展国际合作委员会、中国科学院可持续发展战略研究组、中华全国工商联环境商会也对环境保护“大系统”改革提出了系统建议。

然而，本报记者注意到，环保“大系统”改革仍需顶层设计“定调”，部门间诸多障碍亟待突破。

新概念支持

本报记者注意到，这一轮环保“大系统”是由一个新概念支撑的，它不同于往年权力扩张的概念。

目前，我国的环境保护职能分为三大方面:污染防治职能分散在海洋、港监、渔政、渔政、军事环保、公安、交通、铁路、民航等部门；资源保护的职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门。综合调控职能分散在发展改革委、财政、经贸(工信部)、国土等部门。

由于职能重叠，执法主体和监督力量分散，环境保护领域多头执法问题突出。

常继文分析说，理论界普遍认为环境保护包括自然资源的保护，环境保护部门的统一监督管理是指环境保护主管部门对自身和其他部门在自然资源和环境保护方面的工作进行指导、协调和监督。然而，这一观点并没有得到相关政府部门的认可。

“原因是，一些政府部门担心，由于环境保护主管部门的统一监督和管理，他们的分工责任将被搁置在空，他们甚至更不愿意看到另一个与他们处于同一级别、互不属于对方的非监督性政府部门。”常继文说。

从纵向看，环境监管体系最突出的问题在于缺乏有效性，即中央政府对地方政府的环境监管缺乏有效的约束。“主要原因是地方各级环境行政主管部门的人事任免和财权掌握在同级党委和政府手中。”常继文分析说，地方环保部门在夹缝中只能成为“骑墙派”。当当地党委、政府和商界提出批评时，他们受到的监督就会减少；当上级环保部门提出批评时，将受到更严格的监督。

"我们的环境保护工作涉及许多部门，许多职能重叠."“我听说世界上有四个令人尴尬的部门，中国环境保护部就是其中之一。”两年前，时任环境保护部部长的周生贤感受到了这种情绪。

空气污染、水污染和土壤污染被环境保护部列为污染防治的重点。但事实上，环境保护部负责水环境质量和水污染防治，水资源部负责水资源保护；环保部门管理二氧化碳，而一氧化碳则由另一个部门管理。

环境保护部副部长潘岳曾经写道，中国已经进入了一个高环境风险时期。然而，作为中国环境保护的主要责任部门，却面临着职能重叠、部门多、职责不清的尴尬。

“一条河有几个部门，水资源部管理水，我们管理海岸。他们不能上岸，我们不能下水。就像那首歌，“我姐姐坐船，我哥哥在岸上”。每个人都在掠夺权力，但一旦出了问题，就要首先寻求环境保护。”潘岳说:“中国必须在环境保护方面取得突破，必须从国家战略调整到现行体制。”

三个“统一管理”部门

上海交通大学环境资源法律研究所所长达蒙此前表示，不同的法律法规中存在“冲突”。

例如，2002年修订的《中华人民共和国水法》第十二条规定:“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督。”

我国的环境行政机构实际上已经形成了三个“统一管理”的部门:一是《环境保护法》第七条授权的环境保护部门对环境保护工作实施统一监督管理；二是1998年成立的国土资源部负责全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理；三是水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督。

“我们希望环境保护部将成为一个超部门的决策机构，同时，它将能够不断加强其自身的监管和执法能力。但这一切都有赖于整个社会法制环境的建设。”北京大学环境科学与工程学院教授张士球说。

中国土木工程学会首席顾问、中国工程院原副院长沈国放认为，有必要改变政府五年计划的名称。

本报记者得到的《中国国际经济合作与发展委员会2014年年会对中国政府的政策建议》第二条建议，将国民经济和社会发展五年规划的名称改为国民经济、社会和环境发展规划。

沈国放说，政府五年计划的名称应该修改，以确保更明确的信号和实质性的内容都支持，使新修订的《环境保护法》关于“经济社会发展与环境保护相协调”的规定得以实施。

中国科学院可持续发展战略研究小组表示，根据中共十八届三中全会的决定，自然资源资产的产权管理和监督分离已经比较明确，但对于是成立专门的自然资源资产管理委员会和监督委员会，还是在自然资源管理部门下设一个相对独立的自然资源资产管理局和监察局，还没有形成共识。

中国科学院可持续发展战略研究组提出的一套方案是:理顺分散在各部门的自然资源资产的产权管理职能，集中成立自然资源资产管理委员会；集中分散在国土、农业、水利、环境保护和林业等部门的自然资源保护和生态保护职能，设立自然资源和生态保护部，协调自然资源和生态保护的监管工作；分散在海洋、水利、住房和建筑部门的污染防治职能集中在环境保护部。

改革的想法仍有争议

但在常继文看来，“利弊都是显而易见的”。

他解释说，好处在于由一个部门统一监管所有自然资源、生态和污染防治工作，维护自然资源和生态环境保护工作的完整性，坏处在于改革涉及多个部门，整合难度大，机构过于复杂，工作效率不高。

“目前，世界上没有一个大国的领土和经济状况与中国相似，能够实现这种统一的制度。”常继文说，如果国家同意这一制度，可以在该部门下设几个副部级局，如国家自然资源监督管理局、国家生态环境监督管理局和国家核安全局，以加强相关事务的综合管理。

常继文从横向改革的角度提出的建议是成立生态环境部和自然资源部(委员会)。除了直接监管自然保护区(可考虑纳入国家公园监管职能)，生态环境部还对其他生态保护工作(如使用控制)进行统一规划，提出统一标准，进行执法监管、事故调查、统一事故应急、统一监测预警、统一信息披露、统一调查评估、统一技术规范等。，其他生态保护工作由自然资源部(委员会)执行。

从纵向改革的角度来看，常继文建议加强国家一级的环境保护监督管理能力，以确保省级环境保护责任的落实。在国家一级，除了保留重大问题和跨区域及流域问题的管理权，如北京-天津-河北地区的空气排放指数交易和联合防治空气污染，其他环境保护监督权力下放至省级。

常继文告诉记者，目前，全国各地都有一个强烈的声音，要求成立国务院环境保护委员会及其国务院办公室，协调全国的自然资源和环境保护工作。

在过去，一旦环境污染事件发生，董事会总是打环保部门。常继文表示，专项监督和综合监督中的失职责任追究机制应当明确。各级政府环保委员会也应要求政府明确各成员单位的分工和监督责任。

中华全国工商业联合会环境商会秘书长罗建华最近参加了环境保护领域的政策讨论和制定。他说:“我不太同意在大规模的环境保护制度改革中出现一个大的环境保护部。因为经过这样的改革，环境保护部的职能可能分散，难以集中精力控制污染。”