半年内总理五令整治“红顶中介” 环保部已出方案

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“红顶中介”是伴随改革而来的一种“寄生虫”，寄生在制度上，蚕食着改革的红利，正在从制度中被清除。环境保护部下属的环境影响评估机构明年将全部脱钩。这是今年自上而下的一项重要改革任务。

半年之内，总理下达了五项整顿“红顶中介”的命令

4月底，国务院办公厅下发《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，要求全面清理“红顶中介”，整顿中介服务混乱局面，规范和引导中介服务。

据记者不完全统计，半年来，李克强总理在国务院党组会议、国务院常务会议、国务院反腐败工作会议和国务院电视会议上，五次从不同角度提到整顿“红顶中介”问题。

李克强总理对整顿“红顶中介”的强烈要求显示了他的紧迫性和决心。在2月9日召开的国务院第三次廉政工作会议上，他花了很长时间痛斥“红顶中介”、“两个政府”等乱象:打着政府的旗号，服务混乱，收费高，搞垄断；企业强制服务和强制收费；它已成为新的市场“路障”，严重制约了市场活力，并为寻租腐败提供了机会。

更重要的是，这些“红顶中介”和“两个政府”正在拦截、侵蚀和对冲改革的红利。

在2014年11月15日召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强表示:“我在走访一些地方的时候，看到政务大厅的收费被取消了，但是在大厅对面的马路上有一家咨询服务中介公司，里面还坐了几个‘大帽子’。”想做生意的人必须先来这里旅行。这不是“黑暗”吗？！”

现实是，在国务院大力推进简政放权改革后，一批涉及企业根本利益的审批权限，如检查、检测、认证、咨询、评估、考核等，被转移到政府部门所属的机构、行业协会、商会或一些特殊利益的“红顶中介”组织。这些利益集团侵蚀了权力下放和权力下放的改革红利。

人民日报、新华社和其他官方媒体多次批评说，权力下放是在做“减法”，而“红顶中介”是在做“加法”。“行政审批门槛越来越低，但第三方中介评估、审核、意见、技术检查等事项越来越多。”

在4月底的国务院政策吹风会上，国务院考试改革办公室主任王峰表示，在权力下放后，企业仍需要投入大量时间和精力在中介服务上。中介服务乱收费，整体成本偏高。一些中介服务机构甚至与审批部门存在利益关系，难以保证中介服务的公平性和合理性。

在2014年两会期间，媒体披露的九三学社的一份提案中提到了这样一组数据:在沿海城市，一个工业项目或建设项目涉及从签订土地出让合同到验收、竣工或投产的约50个行政审批项目，需要提供9-20个第三方评估、评价和试验报告。如果按顺序计算，整个过程需要300多天。对中介报告的审查和评估涉及12个委员会、大约20个部门和150多人次。

今年全国人大和全国工商联关于进一步深化行政审批制度改革，解决民营企业项目投资审批“复杂、困难、高成本”问题的建议中，提出要切断中介机构与行政单位之间的利益链条，打破垄断审批和“红顶中介”垄断收费的格局。

据国务院审批改革办公室公布的数据显示，自2001年发布推进行政审批改革的专项通知以来，10年间，国务院共分6批取消和调整了2497项行政审批项目，约占原项目总数的70%。

部分被取消的审批项目由“红顶中介”管理，该中介深度介入行政审批流程，已被取缔，但仍待审批。最后，“戴上市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票”成了行政审批过程中中介服务混乱的形象隐喻。

“拿走企业的票”背后的巨大利益才是它被禁止的真正原因。

追溯“红顶中介”的前身，不难发现有两个源头:一是由于政府职能的转变，一些改革后的部门继续通过行业协会控制原部门的利益；另一方面，随着权力的下放，一些中介机构相继成立，承担取消审批权限，以寻求垄断利益。

国家行政学院研究员胡显志向《中国经济周刊》记者分析说，登记管理机关和业务主管部门的双重管理体制，造成了“红顶中介”浓厚的“官办”色彩，表现出行政寄生和垄断，成为“两个政府”，这既是部门权力的延伸，也是利益的转移。

国家审计署2014年6月发布的《2013年中央预算执行情况及其他财政收支审计报告》显示，截至2013年底，国家卫生计生委、国土资源部、住房和城乡建设部等13个部门领导的35个社会团体和61个直属机构，利用各自部门的影响力，违规收费、未经批准进行评估、有偿提供信息，获得收入29.75亿元。

本次审计报告还披露，在2012年至2013年中华医学会召开的160次学术会议中，违规收取医药公司赞助8.2亿元，资格考试再培训费1965.04万元；2013年，中国城市科学研究协会受住房和城乡建设部委托对绿色建筑标识进行评估，违规收取评估费1418.55万元。

“红顶中介”带来的腐败问题显而易见。根据最高人民检察院一组被广泛引用的数据，从2008年到2012年，全国各地检察机关立案的中介机构贪污贿赂案件有923起，分布在工程建设、金融信贷、国土矿产、财税、国有企业等行业，涉及领域广泛。

据胡仙芝分析，“红顶中介”组织作为权力和金钱交易的媒介，中间直接行贿或介绍，国家工作人员通过中介组织领导和实施犯罪的现象突出，如参与行政审批寻租、商业贿赂、设立“小金库”报销费用等。

清算“红顶中介”迫在眉睫，必须发送。

中国有多少“红顶中介”？

然而，中国有多少“红顶中介”？涉及哪些中介服务？这些“红顶中介”中有多少人依靠行政资源获取不正当利润？

“目前家庭情况不明。现在我们必须先找到这个家庭。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授王满灿在接受《中国经济周刊》采访时表示，“国务院改革办公室正在做这件事，但我们还没有看到最终数据。”

王满灿参与了国务院“取消和下放行政审批项目，激发企业和市场活力”政策执行情况的第三方评估。据他统计，“红顶中介”的服务项目有二三十种，环境评估、安全评估、消防评估等评估项目有十几种。

王满灿把“红顶中介”分为三类:一类是审批部门直属机构或主管协会；二是原有的政府机构，由于体制改革已成为企业，但仍具有政府属性和制度惯性；第三种是完全由市场建立的，但很可能是由与职能部门官员相关的利益相关者建立的，他们将分享巨额利润。

“整个部一级的统计比较容易。每个部下属多少这样的单位可以一次统计出来。最难找到的是第三种类型，即那些表面上与政府无关的市场化机构，实际上是由与政府有关的人控制的。这个隐藏的‘红顶’很难数。”根据王满灿的估计，隐性的“红色上衣”比显性的“红色上衣”要多。

3月下旬，根据环境保护部发布的消息，环境保护部下属单位全资拥有或参与的环评机构有8个。

此前，国务院各部委很少公布“红顶中介”的数量。

目前，国家民政系统发布的行业协会和商会统计数据显示:截至2013年12月底，中国依法登记注册的行业协会和商会近7万个，其中全国行业协会和商会800多个。

一位东部城市的市长告诉《中国经济周刊》，根据他的经验，“红顶中介”很普遍，只要有一个部门有审批权。

市长告诉《中国经济周刊》记者，根据他们的“经营部”经验，一些部委下属的“红顶中介”实际上是这样一种信任:你需要这个项目吗？它能帮助你为之奋斗。如果你赢了，你必须为此付费，这是以各种咨询服务的名义支付的。程序非常标准。“这个费用不是一个小数目，它是一个超过一百万的大数目。”

一些地方官员还向媒体透露，他们所在县的一个项目的环境评估每次都失败，因为他们没有找到环保部门指定的环境评估机构，花了很多钱。最后，他们去了环境保护部指定的环境评估机构，并通过了一次。

企业和地方政府的负责人对部委审批部门下的"红顶中介"持有部门利益有很多抱怨。

除了中央政府，一个更大的“红顶中介”团队在地方政府的职能部门。王曼说:“当你到了那个地方，所有的省、市、县都有‘红顶中介’，但是这个基地在全国还不清楚。”

一些地方的相关数据分散在零星的媒体报道中。例如，据河南省当地媒体报道，全省有2800多个行业协会和商会，其中有些隶属于政府职能部门，有些甚至由政府职能部门组织起来承担政府移交的某些行政职能，带有浓厚的官办和半官办企业色彩。

党的十八届三中全会决定，要正确处理政府与社会的关系，加快政府与社会的分离。同时，它明确指出，应该在一个时限内实现行业协会、商会和行政机关之间的真正脱钩。这是党的最高文件正式提出的“政企分开”的制度要求。同年，国务院办公厅发布的机构改革和职能转变计划要求，到2015年基本实现与行政机构脱钩。

根据民政部在2015年第一次例行新闻发布会上发布的公告，行业协会与行政机关脱钩的总体方案已上报国务院。此前，民政部部长李公开介绍，脱钩是指行政职能、人事管理、金融资产、党建、外事管理等方面的关系分离。

从这个角度来看，制度的强大惯性和过去形成的利益使得“去行政化”的过程不容易。

环境保护部已经出台了整改计划

本次国务院发布的《关于清理和规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，主要针对国务院各部门的审批事项。

根据国务院改革办公室的要求，5月底前，审批部门应全面梳理本系统涉及的中介服务事项，并提出清理规范意见。

此前，环境保护部于3月下旬发布了《国家环境保护系统环境影响评价机构脱钩工作计划》。根据规划，2015年12月31日前，环境保护部直属八个环境评估机构将率先脱钩，2016年6月30日前和12月31日前，省级及以下环境评估机构将分两批脱钩，逾期未脱钩的，取消环境评估资格。

截至3月底，环境保护部下属两个单位的环境影响评价机构已完成脱钩工作。

在环境保护部脱钩方案发布前，中央三检组完成专项检查后的反馈指出，环境保护部环评技术服务市场“红顶中介”现象突出，容易产生利益冲突和不当利益转移。

中央三检组长吉林提出，环境保护部要在规定时间内完成环评机构的重组，规范环评技术服务市场。

针对检查意见，环保部迅速提出了上述整改方案。目前，只有环境保护部宣布了该计划。

王满灿说:“环境保护部已经启动，国务院改革办公室正在尽一切努力推动这件事。据估计，其他部委将在下一步采取行动。”

前不久，住房和城乡建设部部长陈在党员领导干部会议上要求，住房和城乡建设部要理顺各部委、部直属单位和部管协会之间的关系，坚决杜绝简政放权搞“红顶中介”，坚决杜绝乱设评比表彰。

据王满仓了解，许多省份已经在行动，“至少，整顿‘红顶中介’已经被列入今年的改革重点。”但如何具体做到这一点，各地仍在研究，引进方法也不那么快。”

胡仙芝表示，在实际管理中，这些红顶中介大多被视为行政机关或机构，有固定的层级和编制，行政机关直接控制人和财产。行业协会的领导人通常由政府部门任命，而不是由企业选举产生。个别“行政级”中介机构甚至成为退休政府官员“养老”的场所，退休官员担任领导职务。

王满灿认为，这类单位进行企业改革、拆分人员并非没有阻力。“就连环境保护部也只是推出了一种促进脱钩的方式，而真正实现脱钩需要一个过程。”

然而，一些地方的改革已经领先。例如，上海自由贸易试验区宣布，今后浦东将取消所有“红顶中介”。

广东省惠州市成立了“中介超市”，从全国各地招聘800多名中介集中在政府行政服务中心一楼。所有地方政府投资项目在行政审批过程中都需要中介服务，除公开招标或有特殊要求的项目外，它们都将通过抽签的方式选择中介机构。

然而，王满三提醒，在全面清理“红顶中介”之后，防止显性“红顶中介”演变为隐性“红顶中介”是一个重要问题。形式上已经市场化的中介机构，实质上仍然被拥有行政审批权的内部人所控制，而行政审批权是被隐藏的。由于其隐蔽性，这将是今后监管的一个难点。