解读《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》

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“直接经济损失”和“区域生态功能损失程度”是确定环境突发事件等级的重要依据。目前，评估缺乏统一的量化依据，给突发环境事件的分级和问责带来困难，也是环境案件立案、审理和判决困难的重要原因。

环境保护部近日发布了《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐办法》(以下简称《办法》)，规范了评估标准。《办法》自起草以来，已应用于许多环境事件的损害评估，为政府事件的分类、法院民事赔偿的判决以及公安机关刑事案件的处理提供了依据。

为了使《办法》更好地服务于行政司法工作，本文选取了关键技术点进行归纳和解读。

1.定义适用的对象

本办法适用于中华人民共和国境内突发环境事件应急处置阶段的环境损害评估。不构成突发性环境事件，不造成中长期环境损害的污染物排放、倾倒或泄漏，也应参照本方法进行评价。

由于评估工作的时效性要求较高(环境事件后的污染损害评估应在应急处置工作结束后30个工作日内完成)，如需进行中长期环境损害评估，应在应急处置阶段环境损害评估完成后，参照《环境损害识别与评估推荐方法》(第二版)进行后续评估。

2.简化评估流程

为了满足应急阶段快速评估的需要，该方法根据环境事件的级别提出了环境损害分类评估程序。

针对污染相对简单、损害因果关系明确的一般环境事件，《办法》设计了“突发环境事件损害评估简表”，由组织突发环境事件损害评估的单位或个人填写，以减少损害评估的成本和时间。

对于涉及面广、损害深、因果关系复杂的重大事件，可委托评估机构按照标准化程序进行:制定评估工作计划，通过参观研讨会、现场踏勘等方式获取环境损害信息。，并在此基础上判断污染物的泄漏量、污染路径、损害范围和程度，最终计算出可量化的直接经济损失，如应急处置费用、人身损害、财产损害和生态环境损害等；如果生态环境遭到破坏，应划分生态功能丧失的程度；最后，根据方法中提出的标准，有必要开始中长期损害评估。在此基础上，出具环境损害评估报告。

在损失计算中，《办法》主要推荐了实地调查法、问卷调查法和市场价值法。《环境损害识别与评估推荐方法》(第二版)主要推荐实验研究、模型计算和大规模统计分析。

3.明确界定直接经济损失

该方法对直接经济损失的类别进行了界定:直接经济损失是指与突发环境事件有直接因果关系的损害，是指人身伤害、财产损失、应急处置费用、生态环境损害以及应急处置阶段可以确定的其他直接经济损失的总和。

它包括三层含义。首先，它强调事件和损害后果的因果关系，即损害必须是由环境污染、生态损害或紧急行动造成的，而不是由地震、火灾、爆炸或生产安全事故等其他原因造成的。

第二，它强调事件和损害后果的直接性，必须是直接暴露于污染环境的接受者，或直接受到生态破坏和应急行动影响的物体所造成的损害。这种直接损害造成的其他类型的损害不属于直接经济损失。

第三，必须有明显的损害事实，即受损受体的质量下降，功能受损。

此外，为保护人类健康、财产和生态环境而发生的必要和合理的保护费用也是直接的经济损失。

以财产损失为例，直接经济损失必须是由污染、生态破坏或紧急处置行动造成的，或者已经支付了保护财产不受损失的必要和合理的费用。例如，如果渔民的渔具因污染而损坏，无法使用，修理或更换渔具的费用就是直接的经济损失。为避免损害，继续清除渔具中的污染物是直接的经济损失，但渔具损害造成的收入损失是间接损失。

4.重点规范应急处置费用的计算内容和方法

目前，应急费用是环境损害评估的重点。该方法详细规定了应急处置费用的计算内容和方法。

应急行动主要包括污染控制、污染清理、应急监测、人员转移和安置等。

“污染控制”主要是指为防止污染物进一步扩散而采取的控制措施，如防止污染物从源头泄漏、添加化学品、筑坝拦截污染物等。

“污染清理”是指对环境中污染物的去除、处理和处置。“应急监测”是指在突发环境事件应急处理过程中，为查明环境污染和污染损害范围而开展的采样、监测、检测和分析活动。

“人员转移和安置”是指在应急阶段对受影响和受威胁人员的疏散、转移和安置。

这些行动产生的费用主要包括以下几个方面:材料和药品费用、设备或房屋租赁费用、管理费用、应急设备维护或更换费用、专家技术咨询费等。

同时，《办法》附件五还提出了各项费用的审计标准，主要是检验填写的数据是否符合完整性、逻辑性和真实性的原则。

完整性测试是指检查填写的数据中是否有遗漏项，所提供的证明材料是否完整。例如，如果损失项目和金额填写在调查表中，但没有提供相应的采购合同或采购发票，则不能计入直接经济损失。

逻辑检验是指检查每个指标项目的逻辑合理性，如申报的损失是否与本次污染事件直接相关等。例如，因突发环境事件造成的停水、电站发电、水库供水或引水损失属于突发环境事件造成的间接损失，不计入直接经济损失。

真实性是指检查是否有虚假报告或虚假报告。例如，在突发环境事件的损害评估中，事件发生地下游上报的水质检测费为3970元/份，而根据当地行政项目收费标准，每份水质检测费应为1735元/份，计算应依据相关标准。

5.根据生态环境破坏的不同程度分别计算

突发环境事件后，生态环境破坏可能有四种情况:

在第一种情况下，对生态环境没有损害，也没有必要对生态环境损害进行后续评估。

在第二种情况下，可以在应急处理阶段判断和计算生态环境恢复的成本。例如，在某些向农田倾倒危险化学品的情况下，可以在应急处置阶段环境损害评估的规定时限内明确污染物的性质和处置方式，然后根据生态环境治理或恢复方案的实施成本计算生态环境损害，并计入直接经济损失。在这种情况下，要求提供详细的修复或恢复计划、详细的预算和可行性论证材料作为依据，否则不能计入直接经济损失。

在第三种情况下，由于对生态环境损害的观察或应急监测不及时，损害事实不清。例如，在一些突发的环境事件之后，环境介质中的污染物在短时间内已经超标，尚不清楚它们是否会导致生物体的死亡以及对生态功能的长期影响。但是，责任方向环境排放大量有毒有害污染物的事实是确凿的，扩散的污染物无法回收。基于污染者付费原则，责任方应为此付出一定的代价，并可采用虚拟治理成本法等环境价值评估方法计算损失。该数额的计算结果可作为生态环境损害民事赔偿的依据。但是，由于没有实际支出，该金额的计算结果不应计入直接经济损失。

在第四种情况下，很难评估和计算应急阶段造成的生态环境损害。在这种情况下，可以在应急阶段的损害评估报告中说明情况，并对生态环境损害进行中长期评估。

6.为快速表征生态环境破坏提供依据

环境保护部2011年颁布的《突发环境事件信息报告办法》规定，环境污染导致的区域生态功能丧失是一种特别严重的(一级)环境突发事件；环境污染导致区域生态功能部分丧失是重大(二级)环境突发事件。

该方法进一步给出了区域生态功能总损失和部分损失的判断标准。具体评价标准包括环境介质中污染物的浓度、优势种的死亡率、生态群落结构的变化程度以及休闲娱乐功能的破坏程度。

7.明确应急阶段人身伤害的计算范围

从人身伤害的特点来看，污染造成的人身伤害具有短期显性、长期隐性、个人伤亡和群体损害的特点。

由于评估的时效性要求，潜在损害很难在短时间内出现，因此在应急阶段的损害评估中很难进行计算。群体性人身伤害需要进行人群调查和统计分析，计算方法复杂，现阶段难以完成评估。

因此，《办法》主要规定了个人人身伤害的评估范围和方法，可以在短时间内揭示，易于评估。此外，突发环境事件也可能对受害者造成精神伤害。但是，由于精神损害是一种人身非财产损害，属于间接损害，不属于直接经济损失的范畴，《办法》中的人身损害的评估范围不包括精神损害。

《环境损害评估与评价推荐办法》(第二版)对长期潜在群体性人身伤害的因果关系判断、损害确认与计算、精神损害计算进行了规范和解释。

8.开展中长期评估的条件

有下列情况之一的，需要进行中长期评估:第一，应急行动结束后，环境介质中污染物浓度水平超过基线水平，一年内难以恢复到基线水平。

二是应急响应后，环境介质或应急响应中污染物的浓度水平产生了二次污染，对公众健康、财产或生态环境的潜在威胁没有完全消除。

例如，在一个河段发生重金属污染的突发环境事件后，当地政府通过添加絮凝剂来抑制河水中的重金属。然而，同一河段大量重金属的集中沉降是否会造成持续的环境损害或健康风险，还需要进一步的中长期损害评估和监测。

9.刑法解释方法与第338条的联系

在对环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释中，“公私财产损失”被视为处理环境污染刑事案件的重要依据。应当明确的是，《办法》可以为“公私财产损失”的量化提供计算方法和依据，但《刑法》第338条中“公私财产损失”的涵盖范围并不完全等同于《办法》中所指的“直接经济损失”。

在“两高”司法解释中，“公私财产损失”包括环境污染直接造成的财产损失和减少的实际价值，以及为防止污染扩大和消除污染而采取必要合理措施所发生的费用。

从这一定义来看，“公私财产损失”基本上对应于“直接经济损失”中的财产损失和紧急处置费用，但不包括“直接经济损失”中的人身伤害和环境恢复费用。

但是，在实践中，法院、公安机关等部门在委托评估机构进行调查评估的信函中，往往要求将人身伤害和环境修复费用的计算纳入公私财产损失中。由此可见，公私财产损失范畴的界定仍有争议。

根据国外经验，美国交通部定义的公私财产损失包括紧急处置费用、财产损失和环境损害，但不包括人身伤害。其中，环境损害包括环境调查费用、修复费用、实验费用、工程师或科学家等第三方费用以及其他合理费用。

公私财产损失合理范畴的界定在司法实践中仍需不断探索，但有一点是肯定的:无论是“两高”司法解释中的公私财产损失定义，还是美国的经验，虚拟治理成本法等环境价值评估方法计算的损失额都不能计入公私财产损失。

作者:环境保护部环境规划研究所