中国城市水务行业PPP的七个关键问题

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编者按:如何进行购买力平价？从宏观层面来看，这与治理模式的转变有关。具体来说，城市作为一个庞大的有机体，有许多不同特征的基础设施，其运用ppp的运行特征也是不同的。具体问题需要详细研究。东方早报上海经济评论分别谈论水资源和公路。

在经历了1995年至2002年的崛起和2008年至2012年全球金融危机后的孤独之后，中国公共基础设施和公共服务行业的公私合作终于迎来了新一轮高潮。与以往不同，此次ppp高潮的直接驱动力来自于强大的政府部门——国家发改委、财政部等主管部门正在研究相关政策，为ppp模式的深入广泛应用提供政策推动和支持。各级地方政府也开始趋之若鹜地采用ppp模式，试图缓解地方债务风险和城市化融资困难，解决融资不足的问题，同时腾出部分财政资源满足空更为迫切的社会需求。

在企业方面，一些水务企业希望通过ppp扩大资本和运营，而许多投资者从中嗅到商机，希望通过ppp使其资本进入新的空利润空间。

第一，自然垄断和行政垄断

毫无疑问，城市水务行业再次成为本轮公私合作的热点。与其他公共服务行业相比，水务行业(主要包括自来水和污水处理)是典型的区域自然垄断行业。所谓自然垄断，除了经济意义上的“规模经济”和“范围经济”的特征外，主要是指市场竞争发展到一定阶段时行业的“自然”集中，属于市场竞争之后的理性垄断。它从根本上不同于“行政垄断”，行政垄断属于“人为”的授权或指令性集中，属于市场竞争前的不合理垄断。

从这个意义上说，当垄断从市场竞争的自然结果异化为行政强制的人为结果时，从根本上违背了自然垄断的经济原则。

不幸的是，理论图像的清晰度并不能反映实际操作的准确性。在过去中国城市水务行业的ppp过程中，虽然在打破传统的国有或行政垄断方面取得了一些突破和改进，也引入了一些社会资本或海外资本，但在很大程度上仍遵循行政决策的方式。例如，一位领导与一家跨国集团一拍即合，并立即指示当地水务企业与其合作，而不是执行竞争程序。虽然一些合作单位已经在形式上完成了招标程序，但他们只是走过场，之前被指定的公司都被列入了入围名单。其他地方则列出了投标条件，规定只有在本市从事该行业十多年、总资产数亿元的企业才有投标资格，但原企业仍在入围名单中。在一些地方，在制定特许经营条例时，主管部门的资格认证和行政审批仍然是最关键的条款...

这些都反映出在中国城市水务行业的ppp过程中，一些地方和部门仍然试图通过行政手段制造自然垄断。事实上，自然垄断只是水市场的“结构特征”，而不是水制造商的“行为特征”。自然垄断是自然的，因为它是竞争的产物，而不是行政管理的产物。正如你不能仅仅因为一号冠军只有一个号码就把其他人从考场开除，指定某人为一号冠军一样，相反，一号冠军只能在众多考生中产生。同样，如果经济学原理告诉我们，一个城市的水市场由一个制造商独家经营更经济，那么最好的垄断经营者应该通过公平竞争从许多强大的制造商中选出，而不是通过行政指定来夺取这一垄断地位。如果我们期望通过中国城市水务行业的ppp过程培育出一个真正强大的自然垄断者，首先应该使水务行业的ppp过程脱离行政垄断的主体，寄生于市场竞争的母体。

二是融资目标或效率目标

城市水务行业是一个资本密集型行业，其ppp过程必然涉及大量的资本运营。然而，在针对融资功能和融资数量时，水务行业的ppp还有其他目标吗？2007年3月，世界著名的全球水情报杂志以“治理中国资产价格通胀”为题，列举了中国部分城市水务行业ppp过程中的巨额资产溢价，使人们节约了资金。

当人们对资产溢价或国有资产升值感到兴奋时，或许我们还应该问以下问题:

首先，一方面，中国大部分城市水务企业利润微薄，维持资本，甚至亏损，但另一方面，他们的资产出售数倍甚至十倍以上的原始价值。这个悖论背后的真实情况是什么？买方愚蠢还是卖方聪明？

其次，保费收入去了哪里？

第三，谁是溢价成本的最终支付者，即资产溢价转让与未来价格或公共财政支出之间是否存在联系？

就像学校的公共食堂需要转让一样，有人愿意以比原价高五倍的溢价购买，人们也为公共资产的成功增值而高兴。然而，如果购买者将购买成本计入食品成本，教师和学生的用餐价格也会上涨数倍，那么这种溢价无疑是成本转移。

巧合的是，一个城市以数倍于原价的价格出售了当地的自来水厂资产，每个人在签字仪式上都很开心。事后，制造商要求根据其投资成本调整水价或增加补贴，主管部门的心态发生了很大变化。原来的“溢价”=“提价”。简而言之，如果在购买力平价过程中水资产的大幅增加导致公共消费价格或公共财政补贴的上升，那么这种溢价只不过是价格透支或入不敷出。因此，如果我们过于重视ppp的融资功能，或者把融资数量作为衡量绩效的唯一目标，甚至试图用ppp作为杠杆来煽动资本或收入的无序扩张，那么ppp将成为一种“圈钱”的工具。

“没有免费的午餐”，这应该是水务行业ppp资本运营的座右铭。人们应该记住，在城市水务行业引入ppp的主要目标是提高运营效率和公共服务，而不是简单地扩大资本量。由于资产成本必须由即期或长期现金流来支付，过多的资本进入前端将不可避免地对消费价格或公共财政造成压力。如果我们只关注前端融资的受益者，而不关心后端成本的支付者，最终会导致不良后果。

从这个意义上说，对ppp绩效的考虑不应简单地“贪婪”，也不应忽视公共服务的效率、质量、范围、价格或公共福利的改善和提高程度，这是问题的核心——它关系到ppp在城市水务行业中的必要性、合法性和合理性。

第三，短期价格竞争和长期价格垄断

城市水务行业的Ppp往往涉及特许经营的竞争过程，竞争内容很多，其中最困难的是价格竞争的判断。众所周知，水务特许经营通常涉及很长一段时间，比如15-20年甚至更长。目前，世界上没有一个制造商能够或敢于同时投标整个特许经营期，并且经常投标特许经营开始期(3-5年)。对于财力雄厚的制造商来说，明智的竞争或价格投机策略是采用“先输”的方法，以较低的起价击败其他竞争对手，赢得特许经营权。在最初的固定年限后，当企业是一个具有稳定地位的垄断者，市场上没有竞争对手时，它会再次与政府讨价还价。这一过程，从被动的竞争者到主动的垄断者，从市场进入时的“竞争性价格”到市场被占领后的“协商价格”，已经成为一种监管困境。就像高考一样，高考竞争激烈，但入学后的竞争程度很低，即“入学”和“留在学校”的行为差异。因此，如何使在竞争中赢得市场的制造商保持其在市场中的竞争地位，防止其滥用市场中的专有权，是水务行业ppp过程中的一大难点。

有鉴于此，在笔者2006年参与的重庆唐家坨污水处理ppp项目的谈判中，政府并没有过多关注厂商的初始报价水平。相反，我们更关心的是如何设计一个有效的价格机制来控制制造商在整个特许经营期内可能出现的价格垄断，并对制造商的价格行为施加竞争压力，包括采用“利润率限制”、“价格封顶或包干”、“同领域、同行”等。 法律文件的价格章节规定，如果执行一段时间后，结算价格与同地区其他同类企业相比失去竞争力，明显高于同行业平均水平，则需要重新核定结算价格； 规定企业的成本，包括采购设施的数量、质量、价格和建设成本，不得高于同行业可比的合理水平。从这个意义上说，在ppp项目的实践中，设计一个科学合理的价格控制机制是非常重要的，这有助于防止“短期价格竞争行为”异化为“长期价格垄断行为”。

四.法律成本和合理成本

经常旅行的人都知道销售发票。这实际上是为了满足一些人的欲望，他们想吃得更多，每单位钱花得更多。有发票意味着有财务报销凭证。然而，下一个问题是，当一个人出差三天，他会得到3万元的报销凭证。尽管该法案看起来合法，但其合理性何在？

因此，ppp过程中的“合法成本”和“合理成本”问题就可以被提出来。目前，世界各国普遍采用“成本定价+利润率限制”的价格模式。例如，中国的《城市供水价格管理办法》将制造商的利润率限制在8%~12%。在这种情况下，制造商不能指望通过提高利润率来增加总利润。因此，故意扩大成本规模已经成为一种合法有效的方式。例如，当一个500万元的水厂的利润率限制在8%时，允许的利润额为40万元。如果制造商“故意”将投资扩大到1000万元，并以此作为成本基础来计算留存利润，那么就发现制造商最终获得了80万元的利润，而没有违反限定利润率标准——然而，此时，消费者价格已经翻了一倍多。这就是法律成本和合理成本之间的冲突。

经济学研究证明，在成本定价和有限利润率条件下，制造商有很强的动机扩大投资成本，即以法律成本吸收不合理的利润。用成本之水提升利润和价格的船。在这种情况下，如何界定法律成本和合理成本的界限是一个大问题。

法律成本和合理成本之间总是存在矛盾。制造商有许多方法来进行成本投机，然后实现利润投机。2005年，笔者作为政府授权谈判人主持渝北供水ppp项目谈判时，外方提出市政府应尊重企业的经营自主权，即企业有权决定自身资产投资和企业融资，有权决定企业内部薪酬水平。对此，政府的反应是，政府将尊重企业的合法权益，除非这些权益的行使会对既定成本或价格产生影响。例如，如果你不使用当地银行的贷款，你就不得不借用高利息的股东贷款作为流动资金。别人花了5000万元建了一个水厂，你自己花了7000万元建了一个。这些合理吗？在你大幅调整你的工资后，把它计入成本，然后根据它来计算价格？因此，政府下发的特许经营授权文件明确规定，企业应本着节约成本的原则进行合理适度的资本和经营融资，融资成本不应高于当地银行同期的平均水平，并严格限制在直接生产和服务范围内。合作公司所需采购设施的数量、质量、价格和工程造价不得高于同行业可比的合理水平。，等:“如果企业内部的工资调整不影响现行核定的水价成本，则由企业自行确定”这些条款的目的是防止隐藏在成本合法性下的成本不合理性。

V.风险分担和风险触底

从风险控制的角度来看，ppp的一个主要特征是它改变了传统的公共服务投资、融资、运营和管理的风险分配方式。通过合作，风险被分散并由各方分担或分担。

然而，在过去中国城市水务行业的一些公私伙伴关系项目中，“风险分担”的原则往往没有得到很好的落实。最突出的一点是，政府承担了ppp制造商的一些风险。例如，一些制造商经常要求政府预先确定和批准服务水的数量，当实际处理能力没有达到既定的规模时，政府需要购买有保证的数量。相反，如果按照批准的规模建造的设施的能力不能满足实际需求，企业就不必承担责任。

这表明一些制造商计算很聪明，一些政府官员思维混乱。无论制造商第一次要求政府批准服务规模时有多谦卑，或官员对自己批准服务规模有多习惯，事实上，在制造商的谦卑态度和官员的行政批准下，原本由制造商承担的投资风险，已悄然转移至政府的批准风险。此外，政府自下而上或保证购买制造商的服务水使其避免了实际操作风险。

通过政府审批规避投资风险和通过政府规避运营风险的做法，与水务行业特许经营的基本原则和普遍原则有很大不同。特许经营是指制造商在特许经营期限内，在独家服务区域内的独家或独家经营行为。这种排他性或排他性是一种市场偏好，作为相应的或交换的利益条件，制造商在享有独家经营权的同时必须承担相应的投资和运营风险，这是国际惯例。然而，在中国过去的一些水ppp项目中，制造商一方面希望享有独家经营权，但另一方面又不愿意独家承担投资和运营风险。因此，制造商应该承担的市场风险的几个关键方面----竞争风险、投资风险和运营风险----在政府的批准和支持下转移。这就像允许某人在购物中心专门经营一家餐馆，但这个人反过来要求购物中心计算并确定用餐者的数量，并支付不能出售的食物的费用。事实上，在中国过去的一些水ppp项目中，政府审批和支付水费的情况并不少见，甚至出现了为了确保ppp制造商的产能而被迫缩小现有企业的服务范围和关闭现有设施的尴尬局面。在这方面，人们不必批评购买力平价制造商的聪明计算，但他们有理由指责官员头脑简单。正是由于传统行政审批思维和行为的惯性，才出现了一些权益/风险极度不对称的奇怪案例。

2002年，作者作为政府授权代表，参与了重庆北部供水ppp项目的谈判。根据公用事业“普遍服务”的原则，我们当时草拟的法律文件规定，制造商有独家经营的权利，但与此同时，他们必须“确保向所有愿意在服务区接受服务和支付服务价格的人提供持续、充足和优质的供水服务”，这也是政府停止批准其他制造商进入服务区的重要前提。重庆唐家沱污水处理ppp项目的法律文件也明确规定，制造商的服务应“符合城市总体规划，满足特许经营区域的日常需求，并具有适度的储备能力。”换句话说，制造商应根据服务区的人口状况和增长趋势、城市发展规划、平均用水量、高峰用水量等因素，合理预测、建设和改造设施规模，并应具备一定的储备能力，承担相应的投资和运营风险。政府允许在固定成本中包含适度的备用容量建设成本，但日常运营费用必须根据实际处理水量计算，政府拒绝支付全部水量。

除了“普遍服务”原则之外，西方公用事业法中还有另一个原则——在专属服务区的“强制性延伸服务”，即制造商必须履行向服务区内新增服务人群提供延伸服务的义务。从这个角度来看，普遍服务原则和强制延伸服务原则都包含了一个基本原则:作为一个特许的独家制造商，它必须向所有愿意接受服务并在特许经营领域支付价格的公众提供充分和持续的服务，并应承担相应的投资和运营风险。另一方面，中国城市水务行业在ppp过程中的一些做法，尤其是服务水量的保证，与上述基本原则相悖，不符合国际惯例和“利益共享/风险共担”的原则。

六.公私伙伴关系中的政府:

多重角色的混淆

Ppp项目涉及合同的订立。作为社会资本或私人资本，我非常重视合同另一方的权威，通常认为(1)ppp合同应该与当地人民政府本身签订，而不是与政府部门签订；(2)与政府部门签约，最好是与权威部门签约(如发改委、财政局或主管部门)；不要和没有实权的政府部门签约；(3)尽量不与企业签约。

为什么会有这样的疑问？答案很清楚。如果你和一个很少或没有权威的组织签约，将会给合同的履行带来风险。这实际上涉及到承包商的能力。人们习惯于认为越权威的机构在资源配置方面的能力越强，也就是说，他们履行合同的能力越强。

凡事都有两面性。我希望与政府签订合同，但我们也应该看到，政府的力量是双刃剑，它可以使合同顺利执行，但也可能对合同的执行产生不利影响，尤其是在发生合同纠纷的情况下。

此外，还有两个重要因素。首先，公共服务行业涉及广泛的公共利益，政府自然要对其进行监督，这导致政府在ppp过程中的第一个角色——监管者；第二，如果政府同时充当合同的主体，就会使行政权力和资产权利(公权力和私权利)交叉混淆，进而阻碍其正确行使监管权力。

在中国，什么样的ppp合同属于哪种类型，在学术界还是一个模糊的问题。政府是行政主体，通常受行政法(公法)约束，而私营企业是市场主体，受民法(私法)约束。从理论上讲，公法主体降格为ppp合同是可行的，PPP合同在形式上与民法主体处于同等地位。但问题是政府仍然扮演着市场监管者的角色，公法中的监管者权力高于民法中的契约，这就带来了矛盾。就像一个人在运动场上扮演裁判和运动员的角色一样，这不利于比赛过程和结果的公平。这也是为什么在某些情况下公共权利不能实质上等同于私人权利的原因。

因此，在公私合作的过程中，重要的不仅是公共权利的主体在形式上等同于私人权利的主体，而且明智的做法是尽量不涉及政府或参与私人权利交易。不要让它陷入合同或细节的争议中。作为一个监管者，保持政府的独立对于ppp过程和维护公平监管尤为重要。

从国际惯例和国内惯例来看，公私伙伴关系合同可以通过行政授权或合同协议授予。鉴于我国对特许经营只颁布了单一的部门规章，处于逐步调整和完善的阶段，许多关于ppp的基础法律和配套法律还没有进入立法程序，此时，政府与外国当事人之间签订商事或民事合同不可避免地会在招标条件的设定、适用法律的选择、各种量化指标、权利义务的界定等诸多方面遇到诸多不确定因素。，而且可能是由于某些政策、法律/”考虑到上述因素，在重庆北部供水ppp项目和唐家坨污水处理ppp项目中，重庆采用了行政授权和商业合同相结合的方式，即一些关键问题，如特许经营范围、期限、定价机制和方法、成本控制、监管内容等。，在政府的《特许经营授权书》中有原则和指导规定。与此同时，一些细节和操作内容都“沉到”水务集团公司身上，目前我国公用事业的基本法律框架还有待完善，因此具有灵活性、稳定性和原则性，有利于避免政府作为民事主体与企业之间的直接合同或经济关系过程中的风险，也有利于政府更好地履行其监管职责，从实施效果来看也是好的。

七、竞争回避和垄断延续

改革开放以来，中国各级政府一直十分重视引进外资，并为此制定了各种优惠政策。在这些优惠政策中，一个重要的内容是给予外资足够长的经营期。

在城市水务行业的ppp过程中，许多地方简单引用了一般行业的外资优惠政策，给予外资尽可能长的时间，有的甚至超过50年。

城市水业的自然垄断特征不仅具有空的形式，而且具有时间维持的长度。长期以来，各国政府和理论界一直在研究和探讨如何使城市水务行业的自然垄断更具竞争力。其中一个重点是如何尽可能缩短ppp制造商的垄断周期。

在这种情况下，给予ppp制造商太长的特许经营期意味着允许制造商通过一次性竞争获得长期垄断优势。虽然较长的运营期有利于吸引社会资本或外资进入并稳定生存，但如果希望水城的市场竞争是一个持续的过程，就不可能在第一轮竞争中为第二轮、第三轮甚至更多的竞争设置法定的时间陷阱或垄断障碍。

此外，在以往的城市水务行业公私合作过程中，资产重组和资产收购频繁发生，包括向非国有经济成分或外资转移股权或资产。振兴国有资本的改革没有错。资本多元化必将对城市水务行业的产权结构和公司治理结构产生积极影响。

但需要注意的是，由于中国城市水务行业长期以来实行资本结构、治理结构和市场结构相结合的垄断模式，在ppp过程中，资本结构和治理结构的变化必然会导致市场结构的变化。换句话说，一些私人资本或外资通过资产收购和股权参与达到了避免竞争和实现市场垄断的目的，因此水务行业的资产或股权转让直接导致了水务市场的易手。这只是城市水市场的垄断改变了所有制形式，可能会对城市水行业ppp的健康发展和未来的市场竞争造成障碍。因此，人们应该区分资产转移和市场转移的实质区别。当资产转让和市场同时易手时，有必要使资产或股权的转让首先遵守竞争规则，以确保高效率的制造商，而不是只有大量的资本存量，被选中进入城市水市场。

城市水务行业的Ppp与其他社会治理变革一样，具有很强的理论神话性，也是一个极其复杂的理性行为过程。需要从多角度、多层次、多方面进行探索，需要从政府官员、学者、企业家和公众的共同思考与合作中找到真正的意义。

(作者是西南政法大学和重庆大学的兼职教授。他最近辞去了重庆市发展和改革委员会副巡视员的职务。他是重庆市政府首席谈判代表和特许经营权授权起草人。2002年参与重庆北部ppp供水项目(2002年)与重庆唐家沱污水处理ppp项目(2006年)合作的全过程谈判，并作为专家参与世界银行中国水战略(2007年)研究。(