第三方治理血脉通没通？

本篇文章2752字，读完约7分钟

“推动环保产业发展的环保系统‘十三五’规划的思路和重点是推动政府购买环境服务、环境污染第三方治理和环境监测社会化。”环境保护部科技标准司副司长许最近表示。其中，第三方治理是环境保护部多年来倡导的一种污染控制模式，但多年来发展缓慢。

近年来，在对第三方治理的探索中，各地区、各相关部门都意识到存在着体制机制不完善、法律政策有待完善等问题。为推进第三方治理，国务院办公厅发布了《关于推进环境污染第三方治理的意见》(以下简称《意见》)。

为什么第三方治理多年来发展缓慢？现有问题能否通过新文件的实施得到解决？环境保护部门还应该做什么？

为什么多年来发展缓慢？

过去，没有政策导向，而是在体制和政策障碍之间的差距中探索实践。这份《意见》明确提出了一些想法和范围

环保部十多年前就开始推进第三方治理，一些地方政府和企业也积极响应。但实际上，第三方治理仍在缓慢发展。

据估计，中国工业污染占总污染的70%，是环境污染的主要来源。第三方治理主要针对工业领域，但我国工业污染控制设施社会化运营的比例仍然相对较低，只有5%左右。相比之下，城市污水处理设施社会化运营的比例已达到50%左右。

对此，许认为，多年来第三方治理发展缓慢的原因是主体政策取向尚未形成之前，一些地方和企业已经探索出了第三方治理在制度与政策之间的差距障碍，并遇到了许多问题。然而，这些问题是由政策的缺乏造成的，而不是治理模式的固有缺陷。

2014年9月，国家高层下达了“企业环境污染第三方治理”指令，明确了国家政策导向。最近，国务院发布的《意见》再次指出，第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，也是促进环境服务业发展的有效措施。要以环境公共设施、工业园区等领域为重点，以市场化、专业化和产业化为导向，营造良好的市场和政策环境，完善政府管理和服务，完善第三方治理市场，不断提高我国污染治理水平。

同时，《意见》提出了主要目标。到2020年，环境公共设施、工业园区等重点领域的第三方治理将取得显著进展，污染治理效率和专业化水平将显著提高，社会资本进入污染治理市场的活力将进一步激发。

如何消除模型实施中的误解？

收费定价已经成为一种市场行为，责任主体明确，环境监管更加集中

虽然《意见》提出了第三方治理的发展目标，但业内人士担心，由于观念的影响，传统环保发展模式下的既得利益者和一些政治懒散的地方政府无法积极推动第三方治理来解决新形势下的环境问题。

“政府环境治理的紧迫性应强于企业。一些地方政府既不把市场交给社会，也不自己管理市场。相反，他们认为第三方治理模式存在问题。”许对说道。他总结了对第三方治理的一些质疑，包括污染控制服务费定价困难、非法排污责任主体难以确定、政府环境监管困难等。

“这是旧环境治理模式下第三方治理的新生事物造成的误解。事实上，这些困难在以前的其他治理模式中也存在，并且不是第三方治理带来的新问题。”许舒凡认为，第三方治理已经找到了解决这些问题的出路。

首先，污染控制费的定价。第三方治理实施后，无论是政府还是企业购买第三方服务，都不再通过行政手段或不透明手段定价，而是通过市场定价形成合理的价格，能够客观反映环境污染治理的实际需要。定价成为市场行为后，治理的价格将变得越来越公平合理，政府只需要保证公平竞争。

第二，非法排污的责任问题。第三方治理是通过经济支付将企业污染治理的直接责任转移给第三方，属于民事转移。因此，非法排污的责任也转移给了第三方。在第三方治理模式下，生产企业只是污染物的生产者，第三方治理是法律意义上的污染者，应该承担责任。从法理学和现有法律的角度来看，法律主体是非常明确的。

第三，在政府的环境监管方面，过去由政府直接负责的公共环境污染控制，如污水和垃圾处理，已经转变为第三方控制，从而避免了政府自身的行政干预和保护。在第三方治理模式下，服务和被服务的方式更有利于政府的监督。特别是对于工业园区，在过去，我们必须面对每一个污水处理公司，但现在更容易集中监督第三方治理公司。

这次发布的《意见》也对这些问题做出了规定。例如，针对定价问题，建议改进价格和收费政策；针对违法排污的责任追究，建议明确相关方的责任，规范合作关系；鉴于监管问题，强调要完善监管体系。

在创新体系下，政府部门应该做什么？

做好监管者，探索监管评估机制和服务模式，引入第三方评估体系

《意见》指出，要以环境公共设施、工业园区等领域为重点，以市场化、专业化和产业化为导向。一是推进环境公共设施投资和运营的市场化；二是创新企业第三方治理机制，积极培育工业园区和重点行业第三方治理新模式、新形式，选择合格区域和行业，探索限时实施第三方治理。

但是，全国工商联环保商会秘书长罗建华指出，市政市场已经基本被抢占，未来环保企业的市场将主要在工业污染治理领域。与市政部门相比，环保企业参与工业污染控制的效益将更高。

环境保护部科技标准司科技司司长冯波强调，为了促进工业企业的第三方治理，有必要避免混淆购买者。企业污染控制合同的甲乙双方为污水处理企业和环境服务公司，前者为第一方，后者为第三方。目前，中国回避第一方和第二方。事实上，有必要明确地方政府作为监管者是第二方。

“在普通企业的污染控制中，政府与合同无关，而只是起着裁判的作用。只有在历史遗留问题中，当政府对底层负责时，它才能成为第一方，即合同的一方。”冯波说道。

许表示，在新的环保模式下，政府需要创新体制，更好地推进第三方治理。下一步，在工业园区推广第三方治理也将成为环保部门关注的焦点。环境保护部将建立生态工业园，继续推进环境服务业试点。

“今后，我们将开展地方试点，探索政策机制、监督机制、考核机制和服务模式。加强对现有试点的跟踪检查，总结交流经验。”他说。

对于《意见》中提出的“进一步激发社会资本进入污染治理市场的活力”，许此前曾建议，政府可以搭建平台，尝试建立公共环保基金、股份制、股权抵押等可行模式，制定和完善政策保障措施，采取公开透明的监管手段，鼓励民间资本进入环保市场。

然而，他认为更难的是要求地方政府放弃市场，让国有企业和民营企业在同一个平台上公平竞争，享受同样的金融待遇，并避免所有权歧视。

此外，环保部门的环境监管应建立严格的第三方治理绩效考核机制。同时，引入争议仲裁机制和第三方评估制度，明确相关当事人的权利、责任和义务，建立问责机制，确保评估的公开透明，接受公众监督。

e20环保产业研究院执行董事薛涛认为，环保部门的适当监管，不仅可以使已建成但尚未运营的环保设施真正投入运营，还可以鼓励工业企业在环保设施建设阶段选择更合理的工艺设计和更好的环境服务公司。“要引入第三方专业机构来帮助处理合同签署和执行中的问题，需要一个流程。”薛涛说道。